Чи Привела Революція Без Лідерів До Влади Нових Лідерів

Президент, прем’єр-міністр, деякі високопосадовці в уряді, деякі з регіональних керівників та багато з депутатів належали до правлячої еліти задовго до революції 2013-2014 років. Однак серед нових лідерів багато нових облич: 65% депутатів у новому складі парламенту не були депутатами за попереднього президента. Реформи, проведені під керівництвом напівоновленої еліти та міжнародного співтовариства, можуть зруйнувати старі зв’язки та відкрити шлях для нових лідерів, вільних від тіней минулого. 

Стаття роглядає зміни штату працівників у виконавчій гілці державної влади. Ми аналізуємо два показники: рівень скорочення (чиста частка звільнених працівників) та рівень оновлення (частка теперішніх працівників, які не працювали за минулої влади).

Двадцять перше століття створило новий тип безлідерних революцій [1]. В якості прикладу можна згадати Арабську весну та нещодавні події в Україні. Головною рушійною силою боротьби проти режимів були люди без чітко визначеної політичної приналежності. В них не було єдиного лідера. Не було чіткої ідеологічної або політичної програми. Більшість учасників не мали на меті захопити владу у країні. Їх об’єднувало невдоволення існуючим режимом. Відсутньою була і стратегія дій після того як, (і якщо) режим буде повалено.

Революції в Україні вдалося усунути президента та деяких його близьких соратників. Тепер вони у вигнанні. Україна обрала нового президента та новий парламент. Наприкінці минулого року прийшов до влади новий коаліційний уряд. Серед нових лідерів багато нових облич: 65% депутатів у новому складі парламенту не були депутатами за попереднього президента.

Однак залишилось багато осіб, які побудували успішні кар’єри під час попередніх режимів. Революція без лідерів в Україні не призвела до докорінних змін у фактичному керівництві країни. Президент, прем’єр-міністр, деякі високопосадовці в уряді, деякі з регіональних керівників та багато з депутатів належали до правлячої еліти задовго до революції 2013-2014 років. Корупційні зв’язки можуть і в подальшому впливати на них.  Можливо, в деяких випадках і нові люди були залучені в уряд та парламент за рахунок таких зв’язків. Реформи, проведені під керівництвом напівоновленої еліти та міжнародного співтовариства, можуть зруйнувати старі зв’язки та відкрити шлях для нових лідерів, вільних від тіней минулого. Але чи вдасться?

Стаття роглядає зміни штату працівників у виконавчій гілці державної влади. Ми аналізуємо два показники: рівень скорочення (чиста частка звільнених працівників) та рівень оновлення (частка теперішніх працівників, які не працювали за минулої влади).

На основі наданої самими виконавчими органами влади інформації, ми бачимо, що:

• Центральний апарат центральних органів виконавчої влади було скорочено, проте несуттєво. Середнє скорочення за період від початку 2014 до середини 2015 становить 5%.
• Деякі органи суттєво скоротили свої регіональні представництва. За показниками лідерство утримують правоохоронні органи та Національний банк України. Міністерство внутрішніх справ скоротило 14% персоналу на місцях, Міністерство юстиції та регіональні прокуратури зменшили штат на 22%, тоді як центральний банк – на 21%.
• Рівень оновлення на вищому урядовому рівні (міністри, заступники, голови департаментів) складає приблизно 80% порівняно з початком 2014 року. Керівництво Державної податкової служби та Генеральної прокуратори оновлено на 91%.
• На більш низьких рівнях ієрархії в уряді рівень оновлення суттєво менший.

Експеримент

VoxUkraine спробували зібрати дані про загальну кількість та імена працівників на перших трьох рівнях таких центральних органів виконавчої влади: Національний банк України, Генеральна прокуратура, Фонд державного майна, Антимонопольний комітет, Державна податкова служба України, Національна комісія, що здійснює державне регулювання  у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), державне підприємство «Нафтогаз» та всі міністерства.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та «Нафтогаз» відмовились надати дані у відповідь на запит VoxUkraine, тоді як інші органи погодились.

Дані булозапитано станом на три дати:

• початок 2014 року, коли Віктор Янукович був ще при владі;
• кінець 2014 року, коли при владі був тимчасовий уряд;
• середина 2015 року [2], коли було сформовано новий уряд.

В деяких випадках органи надали неповні дані.

Кількісні зміни

Центральний апарат центральних органів виконавчої влади було скорочено, але незначно. Середнє скорочення за період від початку 2014 до середини 2015 становить 5%. Ситуація нерівномірна на рівні міністерств. Деякі з органів скоротили кількість співробітників: Міністерство економічного розвитку та торгівлі – на 34%, Міністерство соціальної політики – на 15%, Фонд державного майна – на 13%, Антимонопольний комітет, Міністерство інфраструктури, Міністерство фінансів, Міністерство аграрної політики – на 11%, Міністерство екології – на 8%, Міністерство регіонального розвитку – на 3%, Міністерство культури – на 2%.

Інші навпаки, збільшили кількість працівників у центральному апараті від початку 2014 року до середини 2015 року: наприклад, НБУ – на 3%, Міністерство юстиції – на 12%, Генеральна прокуратура – на 11%, Міністерство молоді та спорту – на 15%.

Але є декілька застережень: деякі органи подали кількість саме працівників, тоді як інші надали так звану штатну чисельність, яка по суті є кількістю посад, а не кількістю працівників. Максимальна кількість працівників (а отже і посад) центральних органів виконавчої влади визначена Законом, але і штатна і фактична чисельність цілком можуть бути менше максимально дозволеної. Посади в держорганах часто пустують. Тому “скорочення” може відбуватися лише номінально – шляхом ліквідації незайнятих позицій. Оскільки нам надали власні (а не показники з готової загальної форми) дані міністерств та інших органів – в деяких випадках ми використовуємо кількість “позицій”, а в інших – кількість “співробітників”. В той же час, Трудовий кодекс обмежує можливості заміни працівників. Тому зростання кількості працівників центрального апарату може віддзеркалювати прибуття нових міністрів та їхніх команд. Тобто, якщо звільнити існуючу «стару гвардію» важко або неможливо, міністр може вирішити створити нові департаменти та посади для своєї команди.

Зміни у 2014 та 2015 роках мали протилежну спрямованість. Міністерство економіки, Міністерство соціальної політики, Міністерство екології поступово зменшували свій розмір – впродовж 2014 і від завершення 2014 до квітня-травня 2015 року. Міністерство регіонального розвитку звільнило приблизно таку ж кількість працівників, яку воно найняло знову. Міністерство юстиції, Міністерство культури, Міністерство фінансів та НБУ у 2015 році збільшили кількість працівників.

На регіональному (або «територіальному», як зазначено у законодавстві) рівні, звільнення були більш значними. Правоохоронна система переживає докорінну перебудову. Міністерство внутрішніх справ скоротило 14% працівників у регіонах – 23 тисячі, Міністерство юстиції та Генеральна прокуратура скоротили 5,5 тис людей – 22%. НБУ також звільнив одну тисячу регіональних працівників – 21%.

Якісні зміни

Перші три рівня уряду та НБУ – міністри та голова НБУ, їх заступники, голови департаментів та відокремлених підрозділів – оновлено в середньому на 50%, порівняно з кінцем 2014 року, та на 80% порівняно з 2014 роком. Державну податкову службу та Генеральну прокуратуру оновлено на 30% та 63% порівняно з кінцем 2014 року та на 92% і 90% відповідно, порівняно з початком 2014 року.

Вибірка: Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Міністерство аграрної політики та продовольства, Міністерство енергетики, Міністерство інфраструктури, Міністерство культури, Міністерство молоді та спорту, Міністерство освіти та науки , Міністерство екології, Міністерство регіонального розвитку, Міністерство соціальної політики, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції

НІ: Міністерство освіти та науки

Частка нових людей більша на вищих рівнях керівництва. Порівняно з урядом часів Януковича, 100% міністрів та голова НБУ є новими, 84% заступників є новими (другий рівень [3]), 77% голів департаментів та відокремлених підрозділів є новими. На четвертому рівні – для якого є дані лише для трьох міністерств – частка значно нижче. Оціночний рівень оновлення на четвертому рівні становить 56%, якщо допустити, що він приблизно однаковий у всіх органах влади.

Державна податкова служба та Генеральна прокуратура мають 100% нових голів та заступників порівняно з початком 2014 року, частка оновлення на третьому рівні становить відповідно 92% та 88%.

Висновки

• Центральний апарат центральних органів виконавчої влади було скорочено, проте несуттєво. Середнє скорочення за період від початку 2014 до середини 2015 становить 5%.
• Деякі органи значно скоротили розмір регіональних представництв, зокрема, органи правоохоронної системи та НБУ.
• Керівництво уряду та Національного банку оновлено приблизно на 80% порівняно з початком 2014 року. Керівництво Державної податкової служби та генеральної прокуратури оновлено приблизно на 91%.
• Чим нижчий рівень керівництва – тим менша частка оновлення.

Такі результати обнадійливі. Вони дають підстави сподіватися, що зміни, через які проходить Україна, відкрили нові шляхи для здорового оновлення політиків та появи нових професіоналів.

Додаток

Увага: реальна кількість працівників – для Міністерства соціальної політики, Національного банку, Міністерства екології, Міністерства фінансів, Міністерства культури і Фонду державного майна. Штатна чисельність для всіх решта.

Примітки