Бюджетний процес: хто із міністрів фінансів був найбільш дисциплінованим та стійким до депутатських «хотєлок»

Бюджет — найважливіший фінансовий документ країни. У бюджеті, а не в інтерв'ю та заявах, можна побачити реальні пріоритети влади. Бюджет може розповісти про майбутню економічну політику уряду та економічну ситуацію в країні, бюджет визначає якість життя мільйонів співгромадян.

В ідеалі головний кошторис країни повинен враховувати макроекономічну ситуацію, відповідати пріоритетам та стратегії уряду. Саме тому в роботі над проектом бюджету беруть участь і уряд, і представницька гілки влади.

Під час роботи над бюджетом зазвичай розгортається політична боротьба між різними гілками влади та представниками політичних сил. Хоча бюджетний процес докладно описаний у Бюджетному кодексі та законі про регламент Верховної Ради, його майже ніколи не вдавалось дотриматися.

VoxUkraine порахував, яким міністрам фінансів вдавалося найкраще дотримуватися часових рамок процедури та відстоювати основні параметри бюджету — розмір видатків та дефіцит — в процесі «проходження» парламенту.

Найменш дисциплінованим та стійким перед депутатськими забаганками виявився міністр фінансів часів президентства Віктора Януковича Юрій Колобов. Обидва його бюджети, на 2013 та 2014 роки, посіли 18 та 19 місця в ренкінгу «правильності» бюджетного процесу. Які міністри на вершині ренкінгу?

Як ми рахували (скорочена методологія)

Ми оцінили ухвалення 19 державних бюджетів за п'ятьма показниками. Три з них відображають дотримання часових рамок процесу, решта — зміну основних параметрів бюджету під час його розгляду в парламенті. Індикатори такі.

1. Своєчасність подання бюджету. За бюджетним кодексом (БК) — до 15 вересня.
2. Дотримання депутатами часових рамок під час розгляду бюджету в першому читанні. За БК — 35 днів після подання.
3. Дотримання депутатами часових рамок під час голосування бюджету в цілому. За БК — 42 дні після першого читання. Чим краще спрацювали Мінфін та парламент, тим нижчим буде значення індикаторів 1-3.
4. Оцінює, наскільки сильно змінилися видатки бюджету порівняно з першим варіантом, поданим до Верховної Ради. За БК, збільшення видатків допускається лише за наявності додаткових джерел доходів.
5. Оцінює, наскільки сильно змінився дефіцит бюджету з моменту реєстрації проекту до ухвалення закону. Підвищення дефіциту означає необхідність для уряду шукати додаткові джерела фінансування бюджету (запозичення, приватизація) та може призвести до зростання видатків у майбутньому.

Ми проранжували 19 бюджетів за цими показниками (ранг бюджету — це число від 1 до 19, менший ранг відповідає кращому значенню індикатора). Сумарний рейтинг кожного бюджету є середнім арифметичним за кожним із п'яти рангів. Натисніть сюди, щоб ознайомитися з детальною методологією.

ТОП-5 найбільш «правильних бюджетних процесів»

Бюджет на 2019 рік увійшов в історію першим завчасним прийняттям — за тиждень до встановленого законом строку. Це пояснюється нагальною потребою отримати транш МВФ. Фонд був готовий надати гроші тільки за умови ухвалення збалансованого бюджету країни.

Вплив фонду виявився сильнішим навіть за фактор подвійних виборів. Основні параметри бюджету під час "проходження" Верховної Ради змінилися помірковано і були збалансовані: дефіцит не змінився, видатки збільшилися на 17,7 млрд грн або 1,7%, але на таку ж суму зросли й доходи.

З негативу: посилилися окремі фіскальні ризики, наприклад, неузгоджений на 12,7 млрд грн прогноз надходжень від Нацбанку. За словами заступника голови цієї установи Олега Чурія, обсяг прибутку, який може переказати регулятор, становить 34,9 млрд грн, тоді як у бюджеті закладено 47,6 млрд грн.

Бюджет ухвалювався протягом трьох читань.

Головні його характеристики такі: вчасне подання та незначне запізнення з ухваленням.

Зміни були збалансованими: доходи і видатки змінилися однаково, дефіцит не змінився.

Бюджет був вчасно поданий і збалансований в ході бюджетного процесу: доходи та видатки збільшилися на 3,5% та 3,2% відповідно, розмір дефіциту залишився незмінним.

У бюджеті-2017 є посилений фіскальний ризик в частині фінансування: нереалістичні 17,1 млрд грн надходжень від приватизації.

В ході бюджетного процесу, попри позицію НБУ, депутати збільшили плани з переказу частини прибутку регулятора на 4 млрд грн і переглянули податкові надходження від ПДФО та податку на додану вартість.

Основні ознаки цього бюджету — вчасне подання, скорочення видатків та доходів під час бюджетного процесу. Це нечасте явище для України.

За проаналізовані 19 років лише тричі під час розгляду було скорочено доходи бюджету та чотири рази — видатки. Причина — в процесі доопрацювання законопроекту Кабмін погіршив макроекономічний прогноз на 2012-2014 роки.

Попри скорочення, дефіцит цього бюджету збільшився на 1 млрд грн або на 1,7 прогнозного ВВП до 25,1 млрд грн.

Це єдиний рік, коли в ході бюджетного процесу доходи та видатки збільшилися, а дефіцит зменшився. Бюджет ухвалювався протягом трьох читань.

Ми усвідомлюємо, що наш аналіз неповний. На показники бюджету і бюджетний процес впливають й інші фактори, які визначають політичний та економічний контекст бюджетного процесу. Два найголовніші контекстні фактори — зміна влади та непередбачувані події: фінансово-економічна криза, війна, революції.

Що впливає на бюджет

У ході аналізу бюджетних процесів ми зробили кілька спостережень.

Перше спостереження

Існує залежність між тим, скільки часу перебуває бюджет на розгляді депутатів, і як змінюються його головні параметри. Найменше бюджет змінюється тоді, коли у депутатів нема часу на його розгляд.

Українські реалії парадоксальні: бюджет «під ялинку» — погано для дотримання процедури, але добре для самого бюджету. У таких випадках він ухвалюється з меншими правками.

В залежності від фактору часу ми поділили ухвалені бюджети на чотири групи.

Фактор часу — це відхилення подачі плюс абсолютне відхилення щодо загального часу розгляду (від подачі до ухвалення, днів). Фактор зміни — це відсоткова зміна видатків плюс відсоткова зміна дефіциту.

Перший. Невчасно внесений бюджет з незначними змінами.

Бюджети на 2008, 2010 та 2016 роки. Бюджет «під ялинку» може свідчити про два протилежні випадки. Перший — уряд і парламент добре співпрацюють, тому проект, який надійшов від уряду, парламент одразу затвердив. Другий — уряд не впевнений, що зможе переконати Верховну Раду у своєму баченні, тому вносить бюджет так, щоб у депутатів не було часу на поправки.

Другий. Вчасно внесений бюджет з незначними змінами.

До цього типу належить більшість бюджетів, у тому числі бюджети на 2001, 2002, 2005-2007, 2011-2019 роки. Це варіант оптимальної співпраці уряду та парламенту, проте, як помітно з аналізу, з року в рік вона може відрізнятися.

Бюджети на 2005 рік та 2009 рік — у цій же групі, але вони тяжіють до третього типу, для якого притаманна більш значна зміна основних параметрів.

Третій. Вчасно внесений бюджет із значними змінами основних параметрів.

До цього типу належить бюджет 2003 року. Цей варіант може виникнути внаслідок жорсткого антагонізму уряду й парламенту або через різку зміну економічних реалій, що призводить до кардинального перегляду бюджету.

Четвертий. Невчасно внесений бюджет із значними змінами основних параметрів. Таких бюджетів нема.

Друге спостереження

Зміна основних параметрів мінімальна або взагалі відсутня при сильній вертикалі влади, коли Кабмін та парламент не протистоять один одному. Ця залежність найпомітніша при формуванні бюджетів урядами Януковича та Азарова. Перебуваючи при владі, вони підтримували одну точку зору.

Інша ситуація спостерігається, наприклад, в останні роки.

Хоча з 2014 року і бюджетний, і податковий комітети очолювали депутати президентської фракції (Ніна Южаніна та Андрій Павелко), міністри фінансів (Наталія Яресько та Олександр Данилюк) їм опонували. Це позначалося на тривалості бюджетного процесу та фіскальних ризиках.

Третє спостереження

Найнижчі в рейтингу бюджети розглядалися в роки революцій, війн і періоди зміни влади. Так, на останніх місцях — фінплани Азарова (на 2005 рік) та Колобова (на 2014 рік). Бюджет-2005 ухвалювався під час Помаранчевої революції. Кошторис-2014 розглядали під час та після Революції гідності, коли на економіці України позначилися анексія Криму та розгортання війни на сході.