Депутаты в Законе, или законотворческая борьба за экономическую политику

Закон в Украине в среднем проходит 11 стадий законотворческого процесса, а весь путь занимает 160 дней. За это время проект Закона проходить путь от регистрации до подписания Президентом. Принятие нужного (или неприятие ненужного) законопроекта - один из главных рычагов и призов для большинства игроков на поле власти. Субъекты законодательной инициативы - депутаты, Президент, Кабинет Министров - всячески пытаются влиять на процесс, стараясь получить преимущество.

Иногда войны за Закон проходят очень публично. Из последних примеров стоит вспомнить соперничество главы комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Нины Южаниной и министра финансов Александра Данилюка относительно реанимации налоговой полиции. Южанина всеми силами проталкивала правку в проект Закона 0940 (относительно налогообложения наследства), которая бы узаконила работу Налоговой полиции, но набрала недостаточное количество голосов. В первом раунде победил министр, правда, не без помощи части депутатов и экстремальных методов, как блокирование парламентской трибуны.

Большинство законодательных схваток далеко не так публичны и понять логику процессов и роль отдельных личностей в продвижение законов непросто. С помощью сетевого анализа и открытых данных мы постарались найти ответ, как же распределено влияние на формирование экономической политики Украины.

Очевидно, что описать поведение и взаимосвязи всех субъектов законотворческого процесса в рамках одной статьи трудновыполнимая задача. Поэтому, мы сконцентрируемся на анализе работы комитетов «экономического блока» - главных исполнителей законотворческих инициатив в стенах Верховной Рады Украины.

Монополия налогового комитета

Кто имеет большее влияние на формирование экономической повестки в стране: комитет по вопросам налоговой и таможенной политики или комитет по вопросам экономической политики? Первый отвечает за систему налогообложения, второй за государственные закупки и ценообразование. Такой вопрос крайне дискуссионный. Разрешить спор могли бы количественные показатели законотворческой активности комитетов экономического блока.

К экономическому блоку мы отнесли пять комитетов, которые занимаются вопросами:

1. Налоговой и таможенной политики
2. Экономической политики
3. Финансовой политики и банковской деятельности
4. Бюджета
5. Промышленной политики и предпринимательства

За пять сессий VIII-го созыва было инициировано 1990¹ законодательных актов с рубрикой «Экономическая политика»². Нагрузка на комитеты экономического блока распределена неравномерно. Налоговый комитет был главным исполнителем (профильным комитетом) для 44% законодательных актов. Со значительным отставанием, вторую строчку занимает бюджетный комитет (25%). Тандем налогового и бюджетного комитетов покрыл более 2/3 всех законодательных инициатив. Оба комитета возглавляют представители президентской фракции - Нина Южанина и Андрей Павелко (бюджетный комитет).

Количество документов, принятых комитетом на рассмотрение, информативный, но поверхностный индикатор. Важно учитывать тип документа. Для рассмотрения 100 проектов Постановлений и 100 проектов Законов требуется различное количество времени и усилий. Некоторые постановления откровенный «законотворческий шум». Но комитет Южаниной бесспорный чемпион и в этой категории - 87% от всех рассмотренных документов - проекты Законов. Далее идут бюджетный комитет (80%), по вопросам фин. политики (72%), по вопросам пром. политики (69%) и по вопросам эконом. политики (67%).

Для достаточной глубины анализа важно дополнить комбинацию выше приведенных индикаторов анализом структуры сети законодательных актов. С этой целью, была построена сеть, где каждая точка (узел) – отдельный законодательный документ (законопроект, постановление и т.д.). Между двумя документами присутствует связь, если у них есть хотя бы один общий автор. Размер круга зависит от количества связей с другими документами и коррелирует с количеством соавторов документа.

*без учета законодательных актов, инициированных Президентом и КМУ

Основная масса документов взаимосвязаны между собой. Депутаты кооперируются, приглашают друг друга в соавторы с целью увеличить шансы принятия документа. Впрочем, широкая коалиция авторов не обязательное условие успеха - у 36% принятых законопроектов было один или два автора.

Без сложных расчетов можно идентифицировать несколько крупных кластеров. Кластер 1 – постановления Андрея Иванчука, главы комитета по вопросам экономической политики и №16 в списке Народного фронта. Кластер 2, где в 50% документов главным автором или соавтором выступает Василий Амельченко, представитель Радикальной партии и замглавы бюджетного комитета. Среди кластеров поменьше отметим инициативы владельца телеканала NewsOne Евгения Мураева (кластер 3) и законотворчество Оппозиционного блока (кластер 4). Комитет Нины Южаниной выделяется на фоне остальных. Документы, рассматриваемые комитетом, формируют сразу несколько кластеров, которые будут рассмотрены далее в статье.

Анализ кластеров законодательных актов дает возможность понять кто и как пытается влиять на формирование экономической политики. Предположительно, отдельный кластер документов должен объединять авторов по некоему признаку, например, общим бизнес-интересам или схожим политическим взглядам. Для выявления таких признаков необходимо заглянуть внутрь каждого кластера и проанализировать суть документов, из которых он состоит, что является предметом отдельной статьи.

Налоговый комитет: Борьба за ресурсы

Проблема распределения ограниченных ресурсов – одна из основных проблем в экономике. Но для того, чтобы было что распределять, эти ресурсы нужно собрать. Сбор ресурсов – предмет ведения комитета по вопросам налоговой и таможенной политики. Комитет ответственен за вопросы связанные с системой налогообложения; налоговыми льготами; таможенными тарифами; регулированием рынков спирта, алкоголя и табака; организацию и деятельность налоговых органов и т.д.

Комитет Южаниной имеет прямое влияние на регулирование денежных потоков в стране. Это может объяснять повышенный интерес депутатов к комитету и большое количество законодательных актов, которые были направлены на рассмотрение. За пять сессий лишь 4% (32) законопроектов, инициированных депутатами, стали Законами. Это средний показатель для комитетов экономического блока: наименьшее КПД у комитета по вопросам фин. политики - 2.8%, наибольшее у бюджетного комитета - 6.4%.

Есть несколько кластеров документов, которые относятся к ведению налогового комитета. Кроме вышеупомянутого кластера Мураева, есть кластер Романа Насирова и группа инициатив представителя Оппозиционного блока Тараса Козака. Инициативы Козака отделены от основного кластера оппозиционеров. В отличие от Мураева, который не смог “превратить” в Закон ни одного проекта, Насиров, как депутат, был относительно эффективным законодателем. Из 40 законодательных актов его авторства/соавторства принято 2 законопроекта и подписано 16 постановлений.

Отдельный большой кластер – 70 постановлений главы комитета Нины Южаниной, 30 из которых прошли комитет и были подписаны. Южанина активный законописец, на ее счету 47 законопроектов, 7 из которых уже стали Законами. Такой результат делает Южанину бесспорным лидером продуктивности среди остальных членов комитета. Главный преследователь - Олег Ляшко у которого в активе 79 инициатив.

Гонка законодателей

Но инициировать законопроект и провести его по всем стадиям до подписания Президентом совсем разные вещи. С этих позиций, Нина Южанина не входит даже в топ-10. Лидерами среди депутатов по принятым Законам являются Виктор Кривенко и Виктор Галасюк, их фамилии стоят под 17 Законами. Оба депутата часто выступают соавторами законопроектов и можно предположить, что они реально влияют на продвижение законопроектов в парламенте. Показатели Южаниной скромнее - всего 7 принятых законопроектов. Это меньше, чем у ее заместителя и антагониста Андрея Журжия (9) и двух глав подкомитетов Татьяны Остриковой (12) и Александра Кирша (10).

Зыбкое лидерство

Налоговый комитет самый загруженный среди всех комитетов экономического блока. Его можно назвать монополистом на рынке законодательных актов с рубрикой “экономическая политика”, ведь практически половина (44%) всех инициированных документов проходят через членов данного комитета. Возможно, такая тяга депутатов этого комитета к законотворчеству объясняется желанием повлиять на перераспределение денежных потоков на законодательном уровне (не обязательно в свою пользу, стоит учитывать непрекращающуюся налоговую реформу).

Еще одна причина продуктивности - сильный состав комитета. Южанина, как мы говорили выше, один из самых продуктивных нардепов, но в комитете несколько не менее эффективных депутатов. У первого заместителя и часто идеологического соперника Андрея Журжия, глав подкомитетов Татьяны Остриковой и Александра Кирша больше доведенных до логического конца законопроектов.

1. Данные были взяты с сайта opendata.rada.gov.ua
2. Каждый законодательный акт имеет юридическую рубрику: экономическая политика, социальная политика, международные договоры и т.д. Рубрикатор законодательных актов можно найти на сайте ВРУ. Достоверно неизвестно по какому принципу и как классифицируются документы.