Депутати в Законі, або законотворча боротьба за економічну політику

Закон в Україні в середньому проходить 11 стадій законотворчого процесу, а весь шлях займає 160 днів. За цей час проект Закону проходить шлях від реєстрації до підписання Президентом. Ухвалення потрібного (або відхилення небажаного) законопроекту - один з головних важелів і призів для більшості гравців на полі влади. Суб'єкти законодавчої ініціативи - депутати, Президент, Кабінет Міністрів - всіляко намагаються впливати на процес, прагнучи отримати перевагу.

Іноді війни за Закон проходять дуже публічно. З останніх прикладів варто згадати суперництво глави комітету з питань податкової і митної політики Ніни Южаніної і міністра фінансів Олександра Данилюка щодо реанімації податкової поліції. Южаніна усіма силами проштовхувала правку до проекту Закону 0940 (щодо оподаткування спадщини), яка б узаконила роботу Податкової поліції, але набрала недостатню кількість голосів. У першому раунді переміг міністр, що правда, не без допомоги частини депутатів і екстремального методу, на кшталт блокування парламентської трибуни.

Більшість законодавчих сутичок далеко не такі публічні і зрозуміти логіку процесів і роль окремих персоналій в просуванні законів непросто. За допомогою мережевого аналізу та відкритих даних ми спробували знайти відповідь, як же розподілено вплив на формування економічної політики України.

Очевидно, що описати поведінку і взаємозв'язки всіх суб'єктів законотворчого процесу в рамках однієї статті, важке завдання. Тому, ми сконцентруємося на аналізі роботи комітетів «економічного блоку» - головних виконавців законотворчих ініціатив в стінах Верховної Ради України.

Монополія податкового комітету

Хто має більший вплив на формування економічного порядку в країні: комітет з питань податкової та митної політики або комітет з питань економічної політики? Питання дискусійне, а відповіді не очевидні. Слід згадати, що перший відповідає за систему оподаткування, другий - за державні закупівлі та ціноутворення. Вирішити суперечку могли б кількісні показники законотворчої активності комітетів економічного блоку.

До економічного блоку ми віднесли п'ять комітетів, які займаються питаннями:

1. Податкової і митної політики
2. Економічної політики
3. Фінансової політики і банківської діяльності
4. Бюджету
5. Промислової політики та підприємництва

За п'ять сесій VIII-го скликання було ініційовано 1990¹ законодавчих актів за рубрикою «Економічна політика»². Навантаження на комітети економічного блоку розподілено нерівномірно. Податковий комітет був головним виконавцем (профільним комітетом) для 44% законодавчих актів. Зі значним відставанням, другий рядок посідає бюджетний комітет (25%). Тандем податкового і бюджетного комітетів покриває більш 2/3 всіх законодавчих ініціатив. Обидва комітети очолюють представники президентської фракції - Ніна Южаніна і Андрій Павелко (бюджетний комітет).

Кількість документів, прийнятих комітетом на розгляд, інформативний, але поверхневий індикатор. Важливо враховувати тип документа. Для розгляду 100 проектів Постанов і 100 проектів Законів потрібна різна кількість часу і зусиль. Деякі постанови - відвертий «законотворчий шум». Але комітет Южаніної безперечний чемпіон і в цій категорії - 87% від усіх розглянутих документів - проекти Законів. Далі йдуть бюджетний комітет (80%), з питань фін. політики (72%), з питань пром. політики (69%) і з питань економ. політики (67%).

Для глибшого аналізу важливо доповнити комбінацію вище наведених індикаторів аналізом структури мережі законодавчих актів. З цією метою була побудована мережа, де кожна точка (вузол) - це окремий законодавчий документ (законопроект, постанова і т.д.). Між двома документами присутній зв'язок, якщо у них є хоча б один загальний автор. Розмір кола залежить від кількості зв'язків з іншими документами і корелює з кількістю співавторів документа.

*без урахування законодавчих актів, ініційованих Президентом та КМУ

Основна кількість документів взаємопов'язані між собою. Депутати кооперуються, запрошують один одного в співавтори з метою збільшити шанси прийняття документа. Втім, широка коаліція авторів не обов'язкова умова успіху: 36% прийнятих законопроектів мали одного або двох авторів.

Без складних розрахунків можна ідентифікувати кілька великих кластерів. Кластер 1 - постанови Андрія Іванчука, глави комітету з питань економічної політики та №16 в списку Народного фронту. Кластер 2, де в 50% документів головним автором або співавтором виступає Василь Амельченко, представник Радикальної партії і заступник голови бюджетного комітету. Серед менших кластерів відзначимо ініціативи власника телеканалу NewsOne Євгена Мураєва (кластер 3) і законотворчість Опозиційного блоку (кластер 4). Комітет Ніни Южаніної також виділяється на тлі інших. Документи, що розглядаються комітетом, формують відразу кілька кластерів, які будуть розглянуто нижче.

Аналіз кластерів законодавчих актів дає можливість зрозуміти, хто і як намагається впливати на формування економічної політики. Імовірно, окремий кластер документів повинен об'єднувати авторів за якоюсь ознакою, наприклад, бізнесовими інтересами або схожими політичними поглядами. Для виявлення таких ознак необхідно поглянути всередину кожного кластера і проаналізувати суть документів, з яких він складається. Але це предмет окремої статті.

Податковий комітет: Боротьба за ресурси

Проблема розподілу обмежених ресурсів - одна з основних проблем в економіці. Але для того, щоб було що розподіляти, ці ресурси потрібно зібрати. Збір ресурсів - компетенція комітету з питань податкової і митної політики. Комітет відповідальний за питання, пов'язані з системою оподаткування; податковими пільгами; митними тарифами; регулюванням ринків спирту, алкоголю і тютюну; організацію діяльності податкових органів і т.п.

Комітет Южаніної має прямий вплив на регулювання грошових потоків в країні. Це може пояснювати підвищений інтерес депутатів до комітету і велику кількість законодавчих актів, які були пропоновані на розгляд. За п'ять сесій лише 4% (32) законопроектів, ініційованих депутатами, стали законами. Це середній показник для комітетів економічного блоку: найменший ККД у комітету з питань фін. політики - 2.8%, найбільший - у бюджетного комітету (6.4%).

Є кілька кластерів документів, які відносяться до ведення податкового комітету. Крім вищезгаданого кластера Мураєва, є кластер Романа Насірова і пакет ініціатив представника Опозиційного блоку Тараса Козака. Ініціативи Козака відокремлені від основного кластера опозиціонерів. На відміну від Мураєва, який не зміг "перетворити" в Закон жодного проекту, Насіров, як депутат, був відносно ефективним законодавцем. З 40 законодавчих актів за його авторством / співавторством прийнято 2 Закони та підписано 16 постанов.

Окремий великий кластер (70 постанов) у голови комітету Ніни Южаніної, 30 з яких пройшли комітет і були підписані. Южаніна активний ініціатор - на її рахунку 47 законопроектів, 7 з яких вже стали Законами. Такий результат робить Южаніну безперечним лідером продуктивності серед інших членів комітету. Головний переслідувач - Олег Ляшко, у якого в активі 79 ініціатив.

Гонка законодавців

Але ініціювати законопроект і провести його через всі стадії до підписання Президентом - зовсім різні речі. З цих позицій, Ніна Южаніна не входить навіть до топ-10. Лідерами серед депутатів щодо прийнятих Законів є Віктор Кривенко та Віктор Галасюк, їхні прізвища стоять під 17 Законами. Обидва депутати часто виступають співавторами законопроектів і можна припустити, що вони реально впливають на просування законопроектів у парламенті. Показники Ніни Южаніної скромніші - всього 7 прийнятих Законів. Це менше, ніж у її заступника і антагоніста Андрія Журжія (9) і двох глав підкомітетів Тетяни Острікової (12) і Олександра Кірша (10).

Хитке лідерство

Податковий комітет найзавантаженіший серед всіх комітетів економічного блоку. Його можна назвати монополістом на ринку законодавчих актів за рубрикою "економічна політика", адже практично половина (44%) всіх ініційованих документів проходять через членів даного комітету. Можливо, таке тяжіння депутатів цього комітету до законотворчості пояснюється бажанням вплинути на перерозподіл грошових потоків на законодавчому рівні (не обов'язково на свою користь, варто враховувати, що не припиняється податкова реформа).

Ще одна причина продуктивності - сильний склад комітету. Южаніна, як ми говорили вище, один з найпродуктивніших нардепів, але в комітеті є кілька не менш ефективних депутатів. У першого заступника і часто ідеологічного суперника Андрія Журжія, глав підкомітетів Тетяни Острікової і Олександра Кірша більше доведених до логічного кінця законопроектів.

1. Дані були взяті з сайту opendata.rada.gov.ua
2. Кожен законодавчий акт має юридичну рубрику: економічна політика, соціальна політика, міжнародні договори і т.д. Рубрикатор законодавчих актів можна знайти на сайті ВРУ. Достовірно невідомо, за яким принципом і як класифікуються документи.