Субвенції на соціально-економічний розвиток: як зупинити політичний розподіл бюджетних коштів?

Наділені владними повноваженнями політики фінансують із держбюджету саме ті регіони, в облрадах яких сидять їх однопартійці. Таким регіонам протягом останніх десяти років діставалася в середньому майже вдвічі більша сума субвенції на соціально-економічний розвиток в розрахунку на одного мешканця, ніж в регіонах, де при владі були інші партії.

Ми порахували, що за останні 10 років через субвенцію на соціально-економічний розвиток «помаранчеві», «біло-блакитні» політики та політики «по-новому» спрямували на підтримку «своїх» областей майже 20 млрд грн [1] або дві третини загального обсягу субвенції. Враховуючи, що саме за кошти субвенції зазвичай депутати ремонтують садочки та школи та підписують лавочки в парках своїм ім’ям, це може бути використано для спроби політичного підкупу виборців за рахунок платників податків.

Щоб припинити економічно-необґрунтований розподіл цю субвенцію треба скасувати. Альтернатива – Державний фонд регіонального розвитку, на який варто спрямувати ресурс, адже він розподіляється за чітким правилом, а не на розсуд політиків.

Яка мета субвенції на соціально-економічний розвиток і як вона розподіляється?

У 2005 році вперше було запроваджено субвенцію на соціально-економічний розвиток. Загальний обсяг субвенції за 2007-2017 роки склав 28,4 млрд грн.

Пріоритетними напрямами її спрямування були капітальні видатки, а саме: розбудова інфраструктури, будівництво та реконструкція об’єктів і ремонтні та інші роботи із запобігання аваріям.

2005 – перший і єдиний рік, коли субвенція розподілялася пропорційно до чисельності населення регіону. Зокрема про це зазначено в Законі про Державний бюджет 2005. Із 2006 року і до сьогодні розподіл субвенції вже відбувається на розсуд політиків.

Рік	Суб’єкт прийняття рішення про розподіл субвенції між областями	Принцип
2005	Кабінет міністрів	Відповідно до чисельності населення
2006-2013	Верховна рада	Дискретно
2014-2017	Кабінет міністрів	Дискретно

Такий спосіб розподілу коштів несе ризик, що більший обсяг субвенції отримуватить області , де місцева влада близька до правлячої коаліції (парламентської більшості). Відповідно доволі часто регіони, де при владі перебуває правляча партія отримуватимуть більше грошей, а опозиційні регіони підтримку з центра недоотримують. Подібна проблема актуальна для інших країн, як наприклад Індії, Бразилії чи навіть США.

Навіть поверхневий аналіз статей у засобах масової інформації демонструє: політичні впливи існують. Найвідоміший випадок – голосування за бюджет-2014 народного депутата Олеся Донія в обмін на додаткові гроші, виділені на його округ. Однак існують і «свіжі» кейси: вкрай нерівномірний розподіл субвенції між округами Львівської області, залежно від лояльності обраного депутата до влади. Тому ретельніший аналіз надання таких субвенцій є важливим.

Ми взяли дані щодо розподілу субвенції між областями за 2007-2017 роки. Аналіз стосувався саме областей, оскільки мажоритарну систему було запроваджено у 2012 році, До того ж, партійність обраних мажоритарників суттєво корелює з керівною партією в облраді.

Якщо поглянути на розподіл субвенцій на одну особу (Рисунок 2), то можна побачити, що в областях, де партія при владі була однією із партій коаліції у ВРУ, цей показник перевищував аналогічний в областях, де керівна партія не перебувала при владі в центрі, на 41.65 гривень.  

Модель розподілу трансфертів

Субвенція на соціально-економічний розвиток

Ми вирішили перевірити, чи є залежність між розподілом субвенції на соціально-економічний розвиток і політичними факторами, чи це такий збіг, що саме ті області, де керівна партія була в коаліції, найбільше потребували субвенції. Для цього ми зробили регресійний аналіз, у якому розрахували як політичні, так і соціально-економічні впливи на розподіл субвенції. Наші розрахунки підтвердили, що політичний вплив існує і це не просто збіг із економічними чи демографічними факторами [2]. Якщо більшість депутатів облради належали до партії, що входить до коаліції у ВРУ, то це збільшує розмір субвенції на соціально економічний розвиток, виділеної на цю область, на 31,69 гривень на 1 людину (тоді як в середньому субвенція на соціально-економічний розвиток у перерахунку на 1 людину складає 65,48 гривень). Також проведення виборів парламентських або місцевих виборів в Україні збільшує розмір субвенції на 1 людину на 52,73 гривні.

Ми помножили політичний ефект від виборів та від співпадіння правлячої партії на обласному рівні з центральними партіями коаліції на чисельність населення областей, де згадані ефекти були присутні. Потім ми порахували суму отриманих ефектів. Загалом протягом 11 років 19,1 млрд грн субвенції на соціально економічний розвиток (або 67% від загального обсягу субвенції за ці роки) було розподілено політично понад те, що було розподілено за соціально-економічними факторами.

Можливі альтернативи субвенції на соціально-економічний розвиток

Можна довго дискутувати на тему, як зменшити політичні впливи при розподілі субвенції на соціально-економічний розвиток, але насправді вже існує альтернатива – Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), який має майже таку саму мету, як і субвенції на соціально-економічний розвиток.

Варто зазначити, що така альтернатива не ідеальна, оскільки згідно з Бюджетним кодексом кошти Державного фонду регіонального розвитку мають спрямовуватися з-поміж іншого й на індустріальні парки. Про шкоду індустріальних парків зазначала низка економічних експертів і науковців. Однак Фонд має над субвенцією декілька переваг:

1. 80% коштів фонду розподіляються відповідно до кількості населення, а інші 20% – для тих регіонів, де валовий регіональний продукт на душу населення менший, ніж 75% від середнього значення цього показника по Україні.
2. Проекти, на які витрачаються кошти фонду, мають бути визначені на конкурсних засадах.

Щодо другого пункту варто також вказати застереження. Як зазначають експерти, те, що мінімум половина членів комісії має бути народними депутатами, є загрозою лобізму окремих проектів у межах області.

Проте, якщо порівнювати ДФРР із субвенцією на соціально-економічний розвиток, перший однозначно виглядає більш економічно ефективним, навіть попри всі свої недоліки, оскільки передбачає розподіл коштів між областями за певним правилом, а не на розсуд політиків.

Висновки та рекомендації

Отже, субвенція на соціально-економічний розвиток розподіляється під політичним впливом, що економічно неефективно. Державний фонд регіонального розвитку є доброю альтернативою субвенції. Однак конкурсна система потребує вдосконалення: вплив народних депутатів на розподіл коштів фонду має бути зменшено.

Відповідно наші пропозиції щодо усунення політичних факторів при розподілі бюджетних трансфертів між областями такі:

• Субвенцію на соціально-економічний розвиток варто скасувати як економічно неефективну.
• Кошти, що виділяються на неї, передавати в управління Державному фондові регіонального розвитку.

Фактор	Коефіцієнт	Стандартна похибка
При владі в облраді перебуває партія коаліції у ВРУ на момент ухвалення рішення про розподіл субвенції	31,685**	12,4
Середня зарплата в області протягом трьох місяців до ухвалення рішення про розподіл субвенції	0,017	0,013
Валовий регіональний продукт за попередній рік (на одну особу, млн грн)	-536,06	357,48
Частка площі області до загальної площі України~	-8389,4***	2700,5
Рік, коли відбувалися парламентські або місцеві вибори	52,73**	21,539
У 2015 році (введення в дію децентралізаційних законів) та пізніше при владі в облраді перебуває партія коаліції у ВРУ на момент ухвалення рішення про розподіл субвенції	-16,226	25,239
2015 рік і пізніше	59,095	84,542
Безробіття у попередньому році	-16,621***	5,7051
Донбас після початку воєнних дій	-32,921	31,085
R2	0.12
Кількість спостережень	262

Примітки

[1] Тут і далі суми наведені у гривнях 2017 року.

[2] Впливи на обсяг субвенції на соціально-економічний розвиток на 1 людину (Обласні дані взяті із сайтів rada.gov.ua, ukrstat.gov.ua і cvk.gov.ua)