VoxCheck ProZorro: в чому праві критики системи, а в чому помиляються

Система закупівель ProZorro не раз вигравала міжнародні престижні конкурси. Чи справді вона приносить велику економію бюджету та не має лазівок? VoxUkraine перевірив разом з Центром вдосконалення закупівель KSE

Автори:

Віталій Проценко (волонтер VoxCheck), Яр Батог (молодший аналітик VoxCheck)

У лютому 2015 року в Україні була запущена система електронних державних закупівель ProZorro. З 1 серпня 2016 року вона стала обов’язковою для усіх державних замовників при закупівлях вище від 200 тис. грн для товарів і послуг та від 1,5 млн грн для робіт. Обсяги економії, зростання конкуренції, умови закупівель та корупційні ризики – це все стало предметом жвавих дискусій протягом останніх майже 3 років.

Прем’єр-міністр Володимир Гройсман хвалиться успіхами, а експерти, представники місцевого самоврядування та деякі чиновники вказують на недоліки ProZorro. Що з цього є фейками, і чи справді ProZorro є потужним інструментом боротьби з корупцією – у фактчеку 11 міфів про одну з найуспішнішіх реформ в Україні.

Правда

«Рівно рік тому відбувся повний перехід на електронні публічні закупівлі через систему ProZorro для усіх надпорогових тендерів. За ці 365 днів маємо вражаючи цифри: кількість проведених процедур зросла на 550%, кількість учасників на 384%, сума оголошених торгів збільшилась майже в 10 разів з 75 млрд гривень до 725 млрд гривень».

Володимир Гройсман, Прем’єр-міністр України 01/08/2017

На перший погляд показники росту виглядають вражаючими. Проте вони порівнюють не обсяги всіх публічних закупівель двох періодів, а обсяг закупівель, який проводився з використанням нової системи ProZorro в перші місяці її повномасштабної роботи та через рік функціонування. На такі ж показники посилався Максим Нефьодов, заступник Міністра економічного розвитку і торгівлі. Їх можна побачити в публічному модулі аналітики BI.

Нагадаємо, що 1 квітня 2016 ще тоді пілотна  система ProZorro стала обов’язковою для всіх надпорогових закупівель а також рекомендованою для допорогових закупівель центральних органів виконавчої влади та природних монополій у власності держави. Вже в серпні 2016 система стала обов’язковою для всіх установ та підприємств, на яких розповсюджується дія “Закону про публічні закупівлі”. Відповідно, кількість торгів, учасників та сума торгів зросли через те, що закупівлі, які раніше проводили в старій системі через портал tender.me.gov.ua, почали проводити через ProZorro, а також через те, що збільшилась кількість тих, для кого використання ProZorro стало обов’язковим. Крім того, показники за серпень 2017 є накопичувальними, тобто враховують і закупівлі, які було проведено поки ProZorro використовувалось в пілотному режимі, і враховують як завершені так і неуспішні процедури.

Перебільшення.

«Завдяки ProZorro за рік нам вдалося зекономити 19,1 млрд гривень державних коштів»

Володимир Гройсман, Прем’єр-міністр України 01/08/2017

Номінальна економія – це простий і зрозумілий показник, який автоматично розраховується системою. Тому він фігурує в усіх звітах по ПроЗорро. Водночас, оскільки закупівельники схильні завищувати очікувану вартість, показник номінальної економії (який розраховується як співвідношення очікуваної вартості та вартості за результатом аукціону) може бути некоректним.

Проте можна стверджувати, що оновлені тендерні процедури в новій системі – як електронний аукціон – дійсно дозволяють отримати більш вигідну пропозицію в тендері.  

Дослідження KSE показало, що аукціон ПроЗорро, навіть за умови завищеної очікуваної вартості, забезпечує більш вигідну ціну порівняно з неконкурентними процедурами. Наприклад, на ринку газу додаткова економія становить в середньому 4%.

Маніпуляція

«Він (Гройсман) підкреслив, що лише цього року дії АМКУ стали причиною зриву одразу декількох великих тендерів – передусім, по закупці обладнання для митниці»

Володимир Гройсман, Прем’єр-міністр України, 29/11/2017 (непряма цитата)

Кожен учасник надпорогової конкурентної процедури має право оскаржити її в Антимонопольному Комітеті України (АМКУ). Якщо скарга правильно оформлена і за неї сплачена комісія (5 або 15 тис. грн. залежно від предмету закупівлі), АМКУ зобов’язаний її розглянути.

У випадку закупівлі сканерів для митниці, про яку згадує прем’єр, на тендер подалося вісім компаній. ДФС дискваліфікувала шість з них і допустила до аукціону дві. Один із дискваліфікованих учасників подав скаргу на це – і АМКУ підтвердила, що це було правильне рішення. Але також наголосила, що один з допущених до тендеру учасників, мав бути дискваліфікованим. У результаті на тендері залишився 1 учасник, і закупівлю відмінили. З детальним описом рішення АМКУ можна ознайомитися тут.

Таким чином тендер зірвався тому, що учасники неякісно підготували документи. АМКУ лише підтвердив цей факт після того, як до нього подали скаргу.

Рішення АМКУ може бути оскаржене протягом 30 днів (ст.17, ч.12) з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель. Наскільки відомо, ДФС наразі цим правом не скористалася. Тобто наразі, немає доказової бази, щоб стверджувати, що рішення АМКУ були хибними.  

Поправка: Насправді ДФС таки звернулася до суду з вимогою скасувати рішення АМКУ. Рішення суду поки невідомо.

Правда.

«Наприклад, із системою ProZorro. Вони інколи є ефективними, інколи – ні. Ми бачимо, що вони знижують ціну на товар відсотків на 10-15. З іншого боку, ми розуміємо, що основний корупційний чинник формується при підготовці заявок, при складанні умов тендерів, коли вже зрозуміло, хто має стати переможцем.»

Володимир Омелян, міністр інфраструктури, 06/05/2016

Справді, такі корупційні ризики існують, і Прозорро не може їх ліквідувати, оскільки це – проблема поза системою електронних закупівель. Не система готує заявку та складає умови тендерів, а замовник. Відповідно, проблема полягає в компетенціях безпосередніх суб’єктів – замовників та учасників. Однак, навіть якщо документація готується під конкретного учасника, то в інших залишається право на оскарження такої закупівлі.

Неправда

«К сожалению, новые процедуры электронных закупок позволяют некачественным и неэффективным подрядчикам попадать на тендеры и, занижая цену и объемы работ, выигрывать процедуру закупки.»

Олександр Сенкевич, мер Миколаєва, 11/08/2016

Дійсно, неякісний та неефективний замовник може виграти в аукціоні поставивши найнижчу ціну. Проте,  якщо товар не відповідає технічним вимогам (для перевірки цього замовник окрім підтверджуючих документів може запросити зразки продукції), а учасник – кваліфікаційним вимогам, то замовник може дискваліфікувати учасника і розглянути наступну пропозицію за вартістю. Навіть підписаний контракт можна розірвати, якщо товар на момент поставки не відповідає вимогам.

Перебільшення.

«Основным критерием торгов по системе ProZorro является цена, а не качество услуг. Мошенники банально занижают цену до минимума и становятся победителями»

Кирило Косоуров, голова правління Асоціації підприємств у сфері поводження з небезпечними відходами, 08/06/2017

Існує проблема, коли ціна під час торгів свідомо занижується для того, щоб виграти тендер, а потім підвищується через механізм підписання додаткових угод. Тобто, учасник може мати товар, який відповідає технічним вимогам, і необґрунтовано занижувати ціну, ведучи нечесну конкуренцію. Але проблема шахрайства, наприклад за допомогою додаткових угод, існувала і до запровадження системи ProZorro. Натомість, саме завдяки їй ми маємо можливість відслідковувати підозрілі додаткові угоди та випадки демпінгу.

Перебільшення.

«На сегодня система является достаточно сырой, есть много ошибок, она не учитывает многих нюансов. Например, заказчик выставил телефоны по цене 6 тыс. грн. Рыночная цена этих телефонов составляет 5 тыс. Победитель дает предложение на 24 грн меньше, чем в заявке заказчика. Вроде бы экономия на одном телефоне получается 24 грн, а таких телефонов 50. В результате 1,2 тыс. грн как бы сэкономили. Но если бы закупка происходила по рыночным ценам, реальная экономия была бы 48 тыс. грн»

Максим Котенко, спеціаліст громадської організації “Публічний аудит”, 17/08/2017

Система ProZorro дає можливість купувати товари/роботи/послуги дешевше за рахунок механізму конкурентних торгів. Про це ми писали у перевірці другої цитати Володимира Гройсмана про економію коштів завдяки ProZorro.

Дійсно, з різних причин замовники часто виставляють некоректну – завищену, або занижену – очікувану вартість. Саме завдяки ProZorro замовникам стало простіше проаналізувати аналогічні закупівлі для оцінки очікуваної вартості.

Наприклад, на ринку офісного паперу А4 середня ціна за пачку за результатами аукціону коливалася в межах 70-60 грн. протягом 2016 року. Водночас очікувана вартість за пачку в середньому становила 75 грн., а деякі замовники оголошували тендери з очікуваною вартістю 90 та навіть 110 грн. за пачку. При цьому конкурентна процедура передбачає мінімум двох учасників. Внаслідок конкуренції між ними в більшості випадків ціна опускається до рівня середнього на ринку. Відповідно, ця проблема є більш характерною для допорогових закупівель, де конкурентна процедура може бути завершеною навіть за наявності лише одного учасника.

Маніпуляція.

«Я с тем же успехом мог бы сказать, что эта сумма (економії коштів) и 50 миллиардов, и сколько угодно, поскольку эта сумма берется с потолка, они считаются очень условно. Это не фактическая экономия. Это больше пиар.»

Віктор Скаршевський, експерт з питань економіки, 09/08/2017

Номінальна економія – це простий і зрозумілий показник, який оцінює частку запланованого бюджету, яку вдалось зекономити. Цей показник не оцінює економію порівняно з ринком. До того ж не можна стверджувати, що сума номінальної економії береться «зі стелі», бо при розрахунку очікуваної вартості беруться до уваги ціни попередніх закупівель, комерційні пропозиції учасників, ціни інших договорів у ProZorro та на ринку поза ProZorro.

Тим не менше дослідження KSE показало, що аукціон ПроЗорро таки забезпечує більш вигідну ціну порівнянно з неконкурентними процедурами. Наприклад, на ринку газу додаткова економія становить в середньому 4%.  

Правда.

«…один із найнахабніших способів обійти ProZorro – це розбити закупівлю на необхідну кількість частин таким чином, аби кожна з них не перевищувала порогової суми у 200 тисяч гривень. Якщо йдеться про контракт на меншу суму, застосовувати електронну систему не обов’язково.»

Ярослав Юрчишин, виконавчий директор Transparency International Ukraine 24/10/2017

Справді, закупівлі, очікувана вартість яких менша 200 тис. грн (для товарів, послуг) та 1,5 млн грн (для робіт), вважаються “допороговими” і до них застосовуються менш строгі правила. Наприклад, при їх проведенні необов’язково використовувати електронний аукціон. Центр вдосконалення закупівель KSE виявив аномальну частоту тендерів вартістю 190-200 тис грн – що може свідчити про навмисне дроблення великих закупівель.

З початку 2017 року сума договорів в діапазоні 190-200 тис грн для товарів і послуг становила  5% від укладених допорогових договорів.

Неправда

«Есть множество методов обхода системы ProZorro. Нужно учитывать, что когда вы участвуете в этой системе закупок и выигрываете, никакое официальное соглашение не подписывается. Соответственно, и доказать факт неподписания тоже нельзя. Участника могут просто выбросить и все»

Олександр Охріменко, економіст, 01/08/2016

Всі етапи закупівлі фіксуються документально та оприлюднюються в ProZorro.

Система автоматично оприлюднює ставки всіх учасників процедури та ставку переможця, а також документальне підтвердження – протокол розгляду тендерних пропозицій. Після цього замовник зобов’язаний в термін 5 робочих днів, який може бути продовжений до 20 днів, провести оцінку пропозицій на відповідність технічним та кваліфікаційним вимогам та обрати учасника, з  яким він планує укласти договір. Це рішення закріплюється протоколом про намір укласти договір. Якщо рішення замовника не буде оскаржено протягом 10 днів, то протягом наступних 10 днів замовник та учасник зобов’язуються підписати договір та оприлюднити його в системі. Цей процес регламентується Законом про публічні закупівлі.

Тобто, якщо учасник відповідає кваліфікаційним вимогам, а його товар – вимогам тендерної документації, то замовник підписує з постачальником договір та оприлюднює його в системі.

Перебільшення.

«В электронную систему государственных закупок «ProZorro» необходимо внести изменения. Закупки, проводимые через «ProZorro», уменьшают возможность фактора коррупции, но приводят к значительному увеличению срока реализации реальных проектов»

Павло Жебрівський, очільник Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, 18/01/2017

Термін необхідний для проведення закупівлі залежить від великої кількості факторів. Це якість процесу планування в організації, швидкість системи погоджень, наявність експертизи про предмет закупівлі, швидкість та якість роботи з ринком при підготовці тендерної документації, ефективності комунікації з потенційними учасниками, якості цінових пропозицій тощо. До того ж тривалість певних етапів закупівель регламентована законом.

Справді, згідно з дослідженням Центру вдосконалення закупівель Київської школи економіки, середня тривалість торгів зростає: на 2 дні в середньому по всім закупівлям та на 7 днів на великих торгах від 10 млн грн. Тобто, відносно мінімальної тривалості процедури – 28 днів для відкритих торгів та 49 днів для євроторгів – це 7% та 14% відповідно.

Однією з причин зростання тривалості закупівель є збільшення кількості скарг – на третину у 2017 році у порівнянні з 2016. Нагадаємо, що закупівля призупиняється на період розгляду скарги (не більше 15 днів), що і призводить до збільшення її тривалості.

Але збільшення кількості скарг можна інтерпретувати радше як позитивний наслідок реформи публічних закупівель. Адже скарги є також свідченням, що бізнес повірив у можливість оскаржити незаконну з його точки зору закупівлю. До того ж, затягування – це плата за можливість учасника захистити свої права. Це також своєрідна система «моніторингу» закупівель: саме учасники найкраще знають свій товар і можуть виявити проблеми в тендерній заявці іншого учасника чи в умовах тендеру. Тому завдяки скаргам відбувається покращення системи.

Головне зображення: depositphotos.com / palinchak

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний