На яких умовах можлива програма з МВФ

З цієї точки зору корисним є досвід фінансових програм МВФ для України в 2014-2015 роках, коли фактично почалася військова агресія росії проти України в Криму та на Донбасі.

Історія: програми МВФ 2014-2015 років

Після подій Майдану та зміни політичної влади шляхом демократичних виборів Україна зіткнулася з різким падінням економічної активності, викликами у фіскальній і борговій сферах, фінансовим потрясінням і втратою доступу до зовнішніх фінансових ринків. Однак більшими викликами для України були анексія Криму та початок гібридної війни на сході країни. Переоцінений обмінний курс, значний дефіцит бюджету і великі втрати в енергетичному секторі призвели до того, що Україна перебувала в дуже скрутній ситуації зі швидким зростанням дефіциту поточного рахунку та стрімкою втратою валютних резервів. До початку 2015 року суттєві виплати за зовнішніми й внутрішніми зобов’язаннями уряду призвели до дедалі більшого тиску на гривню та падіння резервів до критичних рівнів.

Тиск на курс підвищував невизначеність, а геополітичні ризики послабили банківські й корпоративні баланси, спричинили вилучення банківських депозитів і стимулювали відплив капіталу. За таких обставин Україна у квітні 2014 р. домовилася з МВФ про дворічну програму SBA (Stand-by agreement) у розмірі 10,976 млрд. СПЗ (це дорівнювало приблизно 17 млрд. дол., що покривали понад 60 відсотків потреби України у фінансуванні). Затверджений рівень доступу до SBA був «винятковим», оскільки він надавав доступ до значно більших ресурсів, ніж це передбачається звичними обмеженнями політики доступу до фінансування Фонду. Крім того, Україна попросила додаткову фінансову допомогу від міжнародного співтовариства для виконання своїх фінансових зобов’язань, у тому числі для повернення коштів за попередніми зобов’язаннями до Фонду. Згідно з програмою, близько 15 млрд дол. було надано іншими офіційними кредиторами, і прогноз Фонду передбачав відновлення доступу до ринкового фінансування в наступні роки програми.

Програма SBA зосереджувала зусилля на стабілізації макроекономічної ситуації, здійсненні структурних реформ для зміцнення державного управління та прозорості й створенні основи для надійного і збалансованого економічного зростання у довгостроковій перспективі. 

Пріоритетними діями у фінансовому секторі були оцінка платоспроможності та стійкості банків шляхом проведення стрес-тестування для 50 найбільших банків, забезпечення ліквідності платоспроможних банків. Програма SBA також мала на меті поступово ліквідувати дефіцит «Нафтогазу» шляхом поетапного підвищення тарифів до ринкових рівнів і вдосконалення платіжної дисципліни. Щоб пом’якшити ціновий шок для домогосподарств, підвищення тарифів супроводжувалося заходами захисту найуразливіших верств населення (субсидії). Однак геополітичні та економічні потрясіння призвели до зниження реального ВВП набагато більше, ніж передбачалося (реальний ВВП за період 2014-2015 впав на 17%), а зниження цін на основні товари українського експорту ще більше погіршило поточний рахунок платіжного балансу. Ескалація військових дій на сході протягом першого року імплементації SBA призвела до значної втрати довіри інвесторів та до спаду промислового виробництва й відповідно експортних потужностей. Відплив капіталу ще більше вимив валютні резерви та призвів до різкого знецінення гривні в лютому 2015 року й відповідно збільшення фінансового розриву в балансах усіх суб’єктів економіки. Банки втрачали кошти, а відношення державного боргу до ВВП виросло (державний та гарантований борг в 2015 році сягнув 80% ВВП). У цій ситуації Україні потрібна була нова програма економічних реформ, спрямована на відновлення стабільності та створення основи для стійкого зростання в середньостроковій перспективі.

У першому кварталі 2015 р. Україна запросила підтримки Фонду через програму розширеного кредитування EFF (Extended Fund Facility). Міжнародне співтовариство також гарантувало додаткове фінансування. А для ліквідації фінансового розриву, який не давав узгодити фінансові параметри програми, уряд розпочав переговори щодо реструктуризації боргу з основними кредиторами. Після вдалих перемовин щодо реструктуризації боргу 11 березня 2015 р. Рада директорів Міжнародного валютного фонду схвалила чотирирічну домовленість за програмою розширеного кредитування (EFF) для України. Ця угода становила еквівалент 12,348 млрд СПЗ (або приблизно 17,5 млрд. дол. США, 900 відсотків квоти) і була затверджена згідно з політикою виняткового доступу Фонду. Рада Директорів також взяла до відома рішення України одночасно скасувати Угоду про стенд-бай (SBA). Затвердження розширеної угоди в рамках EFF дало змогу Фонду негайно виплатити 3,546 млрд. СПЗ (близько 5 млрд. дол. США), з яких 1,915 млрд. СПЗ (близько 2,7 млрд дол. США) надійшло до бюджету.

МВФ у своєму звіті наголосив, що «Програма EFF підлягає винятковим ризикам, особливо тим, що виникають внаслідок військових дій на сході, що може вплинути на здатність країни підтримувати стабілізаційні зусилля та здійснювати капітальне реформування економіки, необхідне для відновлення економічного зростання. З іншого боку, криза дає змогу уряду рішуче порвати з минулим і впроваджувати реформовану та стабільну політику із сильним ownership. Ризики реалізації програми пом’якшуються критичним набором заходів, прийнятих як попередні дії (prior actions), і забезпеченням широкої політичної підтримки цілей програми та політики. Вони повинні допомогти розблокувати значну міжнародну офіційну допомогу і приплив приватного капіталу».

Після 5 місяців 2016 р. макроекономічна ситуація суттєво покращилась. Економіка почала зростати, обмінний курс стабілізувався одразу після запуску програми, інфляція зменшилась до однозначних цифр, а загальний платіжний баланс загалом відповідав програмі за результатами 2015р. В 2016 році Національний банк офіційно проголосив про перехід до інфляційного таргетування, коли основним номінальним якорем був рівень внутрішніх цін, а курс ставав плаваючим. Це також відіграло суттєву роль у забезпеченні макроекономічної стабілізації. У грудні 2016 р. влада націоналізувала найбільший комерційний банк «Приват», який був у скрутному становищі й загрожував фінансовій стабільності. Це було головною передумовою третього перегляду програми EFF, який відбувся у квітні 2017 р. Протягом 2017 р. українська влада готувала затвердження пенсійної реформи, але її основні положення не вирішували проблеми суттєвого зменшення дефіциту пенсійного фонду у довгостроковій перспективі. На жаль, після цього основні структурні реформи, які передбачалися програмою, були загальмовані, і програма EFF не була повністю реалізована. 

Що потрібно для запуску нової програми?

Відповідь на головне питання: чи не є перешкодою для отримання програми фактичний стан війни, в якому знаходиться Україна, однозначна – ні, не є. В історії МВФ були прецеденти, коли країна-отримувач фінансової допомоги була в стані чинного військового конфлікту (зокрема такий прецедент – програма Фонду з Україною 2014-2015 років).

Досвід також показує, що якщо непередбачувані умови перешкоджатимуть виконанню програми, Фонд може за певних умов розширити фінансування шляхом підписання більшої за обсягом і більш тривалої за терміном програми.

Окрім прямої фінансової допомоги програма з МВФ дозволила б ефективніше використовувати зовнішнє фінансування в процесі реалізації та моніторингу за її виконанням. Програма з МВФ також дозволить активізувати фінансову допомогу від інших МФО, зокрема Світового банку та ЄБРР. Фінансування та реалізація проектів з відбудови пошкодженої інфраструктури, підготовки до важкого опалювального сезону та медичної допомоги населенню від інфекцій, епідемій та прямого ушкодження населення під час військових дій сьогодні критично необхідні для України.

Але підготовка програми з МВФ має низку серйозних перешкод, які дуже важко усунути за короткий час. Геополітична та економічна ситуація, в якій знаходиться зараз Україна, потребує надзвичайно великого та постійного фінансування. Тільки на покриття дефіциту бюджету щомісячно потрібно 5-6 млрд. доларів. Тому навіть програма Stand-by, яка призначена для усунення зовнішніх дисбалансів, за своїми кількісними параметрами є дуже малою для України (435% від квоти на 3 роки при квоті України близько 2.8 млрд дол. – це загалом 12.18 млрд дол. або 4 млрд дол. на рік). 

Програма розширеного фінансування (EFF) має більші можливості, але все одно за максимальним розміром недостатня для України. Крім того, її цілі у короткостроковому періоді мають бути відкориговані та узгоджені з негайними задачами, які має вирішувати Україна. Зокрема, як свідчать програмні документи Фонду, основними задачами EFF є здійснення структурних реформ та забезпечення «боргової стійкості» (тобто здатності країни обслуговувати борг). Здійснення цих задач є принципово важливими для подальшого розвитку України, але першочерговою сьогодні все-таки є задача фінансування ЗСУ та підтримка обороноздатності економіки та населення в умовах широкомасштабних військових дій.

У будь-якому разі, з точки зору розміру необхідного фінансування Україна, згідно з регуляціями Фонду, повинна мати «винятковий доступ» (exceptional access) до коштів Фонду. А це обумовлено виконанням чотирьох критеріїв, повну реалізацію яких важко гарантувати під час війни. Один із критеріїв – приведення боргу до «стійкого» стану (debt sustainability), основним показником якого є відношення розміру боргу до ВВП, а також те, що перспективи запозичувати на зовнішніх ринках після закінчення програми будуть «хорошими». В умовах, коли перспективи закінчення активної фази війни є невизначеними, реальний ВВП згідно з усіма прогнозами, суттєво зменшиться, а Україна потребує все більше кредитування, критерій «стійкості» боргу навряд чи може бути виконаний так, як це визначалося для країн у мирний час. А можливість запозичувати на зовнішніх фінансових ринках також обумовлена війною, тому важко розраховувати на добрі перспективи кредитування приватними інвесторами країни у разі продовження війни.

Що необхідно зробити для отримання програми МВФ?

По-перше, необхідне узгоджене рішення основних країн-донорів, щодо розміру зовнішнього фінансування для України. Розмір такої фінансової допомоги разом із коштами Фонду та інших МФО має профінансувати розрив у платіжному балансі та зробити фінансову програму життєздатною. Узгодження такого фінансування допомогло б НБУ зупинити емісію та стабілізувати фінансову ситуацію.

По-друге, ця програма має бути в першу чергу програмою України та для України (ownership), і всі реформи в рамках нової програми, зокрема судова ча фіскальна, мають бути виконані повністю та вчасно. Ситуація не залишає українській владі інших шляхів, окрім як швидко реформувати держуправління, щоб підвищити його ефективність та ефективність економіки загалом, що критично важливо в умовах війни.

По-третє, необхідна реструктуризація зовнішнього боргу, що допоможе зменшити фінансовий розрив платіжного балансу і відповідно полегшить ухвалення узгодженого рішення країн-спонсорів щодо фінансування України.

Нарешті, фахівці Фонду разом із владою України мають знайти рішення для того, щоб фактичні цілі та завдання нової програми узгоджувалися з установчими документами Фонду, які визначають, на яких умовах надається та реалізується програма фінансування для країни-члена МВФ. Це спростило б процедуру затвердження програми на Раді директорів Фонду. В цьому контексті також буде корисною зміна представника України в Раді директорів Фонду з метою підвищення креативності, посилення якості та ефективності подальшого співробітництва України та МВФ у рамках системи ротації, якої дотримуються переважна більшість країн-членів Фонду.

Розробка програми в таких умовах має дуже багато ризиків і невизначеностей, що, можливо, наразі є формальною перепоною для швидкої розробки й затвердження кінцевої матриці фінансової програми. Серед цих ризиків головними є:

• непередбачуваність щодо термінів продовження війни та оцінки масштабу втрат для економіки та фінансів,
• складність оцінки основних макроекономічних параметрів та маяків програми в поточних умовах,
• значні фінансові розриви, які є зараз, та які можуть з’являтися під час реалізації програми і, відповідно, для яких мають бути передбачені джерела фінансування, 
• а також ризик нездатності країни виконувати зобов’язання з повернення грошей Фонду.

Тому, враховуючи досвід попередніх програм та поточну ситуацію, необхідною умовою нової програми фінансування мають бути гарантії наших союзників і спонсорів щодо готовності фінансування нашої армії та економіки та реструктуризація боргів, які спотворюють можливість «закрити» фінансові розриви в рамках програми. Ситуація не залишає українській владі інших шляхів, окрім швидкої реформи держуправління із сильним ownership, що також є обов’язковою умовою програм Фонду. Виконання всіх вказаних попередніх заходів уможливить підписання угоди про нову програму з Фондом в поточних складних умовах.