Закупівлі під час повномасштабної війни

Після Революції Гідності реформа системи публічних закупівель в Україні стала однією з найуспішніших та отримала міжнародне визнання. Інформація про державні закупівлі стала прозорою і доступною в режимі реального часу. Однак, початок активної фази військової агресії з боку Російської Федерації наприкінці лютого 2022 року і запровадження на всій території України воєнного стану змусили змінити підходи до проведення державних закупівель. Заради швидкості у проведенні закупівель довелося поступитися процедурами, що забезпечували їхню відкритість, прозорість та гарантували учасникам рівний доступ до торгів.

Протягом 7 місяців дії воєнного стану у сфері публічних закупівель ухвалили понад 20 нормативно-правових актів. Основним документом, який визначає процес закупівель у воєнний час, стала Постанова КМУ №169 від 28 лютого 2022 року «Деякі питання здійснення оборонних та публічних закупівель товарів, робіт і послуг в умовах воєнного стану». 

З часу ухвалення до моменту написання цього тексту Постанову змінювали 9 разів. У лютому вона визначала, що оборонні та публічні закупівлі товарів, робіт і послуг здійснюються без застосування процедур закупівель та спрощених закупівель, визначених Законами України «Про публічні закупівлі» та «Про оборонні закупівлі». Відповідно, переліки та обсяги закупівель товарів, робіт і послуг визначали: для забезпечення потреб сектору безпеки і оборони України — рішенням державних замовників у сфері оборони; для інших закупівель — рішенням органу управління певного держпідприємства (КМУ, ФДМУ, ЦОВВ та інші органи, відповідно до Закону України «Про управління об’єктами державної власності»).

При цьому замовники зобов’язані були оприлюднювати укладений договір в електронній системі закупівель протягом п’яти робочих днів після його підписання (окрім договорів, які містять інформацію з обмеженим доступом). Договір, не оприлюднений в електронній системі закупівель у встановлений строк, визнавався нікчемним.

Через потребу роботи у нових реаліях військового часу та необхідність швидко змінювати умови проведення оборонних та публічних закупівель, лише протягом березня до Постанови були внесені 5 змін. 2 березня до органів, які затверджують переліки та обсяги закупівель, додали ще декілька, а вже 5 березня — їх узагальнили, зазначивши, що переліки та обсяги визначаються рішеннями замовників, що здійснюють такі закупівлі. 5 березня терміни  оприлюднення звіту про закупівлі продовжили до 20 днів з дня припинення чи скасування воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Ще кілька змін до Постанови №169 (постанова № 195 від 4 березня 2022 р, постанова № 290 від 16.03.2022 та постанова № 335 від 20.03.2022) були спрямовані на удосконалення системи оплати у сфері оборонних закупівель. Зокрема вони дозволили державним замовникам у сфері оборони (та військовим адміністраціям під час закупівлі засобів індивідуального захисту) визначати у контрактах терміни та обсяги попередньої оплати товарів, робіт і послуг.

Крім того, в оборонних закупівлях на період воєнного стану відбулися такі зміни:

• договірна ціна визначається на підставі калькуляції витрат, сформованої виконавцем державного контракту. При цьому дозволяється не використовувати під час розрахунку та встановлення цін Порядок КМУ про формування та коригування очікуваної вартості товарів, робіт і послуг оборонного призначення, закупівля яких здійснюється за конкурентною процедурою;
• не дозволено переглядати погоджену ціну контракту, окрім контрактів на імпорт;
• заборонено укладати офсетні договори (офсетний договір – це зобов’язання іноземної юридичної особи щодо повної або часткової компенсації державі Україна витрат, пов’язаних з імпортом продукції оборонного призначення на суму, що перевищує 5 млн євро)*.

До середини квітня оборонні та публічні закупівлі товарів, робіт і послуг здійснювалися без застосування процедур, визначених Законами України «Про публічні закупівлі» та «Про оборонні закупівлі». З 12 квітня уряд дозволив проводити закупівлі на суму до 50 тис. грн з використанням електронної системи закупівель, у т.ч. електронних каталогів. 

А з 28 червня 2022 уряд поновив обов’язкові закупівлі в системі Прозорро. Водночас залишається і можливість проведення прямих закупівель, коли це критично важливо. Це стосується закупівлі товарів, робіт і послуг Міноборони та розвідкою, МВС, СБУ, Держспецзв’язку, ДСНС, іншими силовими органами та Укрзалізницею. 

Крім того, закупівлі можуть здійснюватися без застосування порядку проведення спрощених закупівель та/або електронного каталогу, коли: 

• інформація, що повинна бути оприлюднена, належить до інформації з обмеженим доступом або її оприлюднення може зашкодити національній безпеці;
• замовник перебуває в районі проведення воєнних (бойових) дій;
• відсутня технічна можливість використання електронної системи закупівель;
• закупівлі потрібно здійснити терміново;
• роботи, товари чи послуги можуть бути виконані, поставлені чи надані виключно певним суб’єктом господарювання у визначених випадках;
• скасовано спрощену закупівлю через відсутність учасників, у тому числі за лотом;
• здійснюється закупівля послуг з адвокатської діяльності; юридичних послуг, пов’язаних із захистом прав та інтересів України;
• здійснюється закупівля товарів, робіт і послуг для забезпечення функціонування об’єктів критичної інфраструктури.

У липні уряд дозволив не складати зведений трирічний план закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення, який раніше затверджував Кабмін. План буде складено протягом трьох місяців після скасування воєнного стану.

У серпні уряд дозволив проводити поза Прозорро закупівлі для:

• проведення заходів із мобілізації та цивільного захисту;
• будівництва, реконструкції, капітального ремонту та облаштування місць проживання внутрішньо переміщених та евакуйованих осіб;
• будівництва, реконструкції, капітального ремонту та облаштування захисних споруд цивільного захисту, у тому числі подвійного призначення, найпростіших споруд, укриттів;
• підготовки до проведення опалювального сезону.

Постанова КМУ №169 стала порятунком для державних замовників в умовах воєнного часу. Кабмін міг оперативно змінювати цю постанову для задоволення нагальних потреб державних замовників та спрощення алгоритму проведення публічних закупівель — щоб проводити закупівлі швидко та в умовах секретності. Сьогодні 24 нормативно-правові акти посилаються на Постанову 169.

Проте Постанова не містить переліку товарів (послуг), які можна закуповувати за цим механізмом, ані алгоритму їх визначення. Отже, замовник може самостійно вирішувати, які закупівлі проводити за законом про закупівлі (який залишається чинним), а які за постановою. 

Крім того, 14.07.2022, набув чинності закон про локалізацію в публічних закупівлях. Оскільки закон має вищу силу, ніж постанова, потрібно дотримуватися цих вимог і під час закупівель за Постановою № 169. 

У серпні 2022 року Верховна Рада Україна частково вирішила проблему паралельної дії Закону України «Про публічні закупівлі» та Постанови №169, ухваливши зміни до закону «Про публічні закупівлі», якими визначила, що під час воєнного стану та протягом 90 днів після нього особливості здійснення закупівель визначаються Кабінетом Міністрів. Крім того, ці законодавчі зміни зобов’язують замовників оприлюднювати звіт про закупівлю поза Prozorro не пізніше, ніж за 10 робочих днів з дня укладення договору. Таке рішення дозволить ефективніше контролювати витрати публічних коштів. Водночас замовники зможуть приховати ту частину інформації, яка є чутливою в період війни. 

Втім, низка депутатів зареєстрували законопроект № 7164, який пропонує припинити дію закону «Про публічні закупівлі» на час воєнного стану та 90 днів після нього. Тобто фактично пропонується передати усі закупівлі Кабміну, що суперечить Конституції. А також, враховуючи рівень корупції в Україні, відкриває «клондайк» для не зовсім чесних урядовців. 

Висновки та рекомендації

Отже, на початку повномасштабної агресії уряд відреагував на необхідність швидко закуповувати певні товари чи послуги. Протягом весни-літа уряд поступово повертав частину закупівель до нормального стану. Зрештою парламент усунув законодавчу колізію, дозволивши уряду регулювати закупівлі в умовах воєнного стану. Важливо зберегти принаймні часткову прозорість цієї сфери, щоб ефективно витрачати державні кошти.

Ризики виведення закупівель із Прозорро зрозумілі — це можливості повернення до старих схем, таких як  закупівлі «у своїх» (або навіть у підсанкцйних осіб) чи встановлення завищеної ціни.

Щоб мінімізувати корупційні ризики, потрібно:

• визначити, які товари чи послуги та в яких випадках можна закуповувати за прямими договорами, а які ні, не залишаючи це на розсуд чиновників. Товари та послуги можна розділити за такими ознаками: військові/цивільні, товари першої необхідності та ті, які потрібні для довгострокових проектів; закупівлі у регіонах наближених до лінії фронту чи віддалених від неї;
• окремо передбачити регулювання публічних закупівель у сфері будівництва та ремонту доріг, будівництва та ремонту житлового фонду, а також інших інфраструктурних об’єктів, оскільки в цій сфері існують високі ризики неефективного використання коштів;
• для закупівель за прямими договорами оприлюднювати узагальнені або знеособлені дані — наприклад, про середні ціни закупівель за групами товарів.

Уже зараз поступово починається відновлення постраждалих підприємств та інфраструктури, а після української перемоги його обсяги — та відповідно обсяги закупівель — виростуть в рази. Оскільки Україна розраховує переважно на донорські кошти під час відбудови, важливо максимально зберегти прозору систему закупівель, продемонструвати ефективність та доброчесність під час використання публічних коштів.

* Відповідно до Закону України «Про оборонні закупівлі» та постанови КМУ