ЄСВ – скасувати не можна залишити

Проте найбільшу увагу привертає ініціатива скасування ЄСВ. Саме на цьому платежі ми б хотіли зупинитися й розібратися, чому він є важливим інструментом забезпечення фінансової стійкості та реалізації соціальної політики України. Що таке ЄСВ? Чи можна скасувати такий платіж і чи не призведе це до негативних економічних та соціальних наслідків? 

Що таке ЄСВ і для чого він потрібен?

Єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування (далі – ЄСВ) – це консолідований страховий внесок, який надходить до системи загальнообов’язкового державного соціального страхування на регулярній основі. Йдеться про пенсійне страхування, страхування на випадок безробіття та страхування у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю та нещасними випадками на роботі. Застраховані особи (ті, хто сплачує ЄСВ), натомість отримують страхові виплати (послуги), які надає система загальнообов’язкового державного соціального страхування. Тобто за рахунок ЄСВ виплачуються пенсії, лікарняні, допомога з безробіття та інші соціальні страхові виплати.

ЄСВ сплачується за основною ставкою 22% від зарплати до відрахування ПДФО. ФОПи на спрощеній системі оподаткування сплачують ЄСВ на стандартному рівні 22%, але від мінімальної заробітної плати. Основними платниками ЄСВ є роботодавці (наприклад, підприємства, ФОПи, які використовують найману працю), та фізичні особи-підприємці, які самостійно забезпечують себе роботою. За даними Пенсійного фонду, загальна кількість застрахованих осіб*, за яких платять або які самостійно сплачують ЄСВ станом на червень 2022 року, – 10,73 млн осіб, із яких 79,6% – наймані працівники, 12,1% – ФОПи, самозайняті, члени фермерських господарств, 8,3% – інші категорії, у тому числі військовослужбовці**. 

Надходження ЄСВ для більшості категорій платників розподіляються у 2022 році у такий спосіб:

• на пенсійні виплати  – 85,6215%,
• на виплати з безробіття – 4,8058%, 
• на лікарняні (Фонд соціального страхування України – ФССУ) – 9,5727%.

Для військовослужбовців розподіл дещо інший: 97,25% на пенсійні виплати, 2,75% на виплати з безробіття (до ФССУ відрахувань немає).

Надходження від ЄСВ мають тенденцію до зростання (рис.1) завдяки підвищенню середньої заробітної плати. У 2021 році було сплачено 349 млрд грн ЄСВ (в середньому 29,1 млрд грн на місяць), а за перші 9 місяців 2022 року ЄСВ уже надійшло 298,7 млрд грн або 86% від минулорічного показника, що в середньому становить 33,2 млрд грн на місяць (що стало наслідком підвищення грошового забезпечення військових). 

Однак обсяг надходжень ЄСВ хронічно недостатній для проведення всіх соціальних видатків. Про це свідчить, наприклад, регулярне дофінансування Пенсійного фонду з державного бюджету (рис. 2).  За підсумками 2021 року ці кошти були спрямовані на (1) фінансове забезпечення виплати пенсій, надбавок та підвищень до пенсій, призначених за пенсійними програмами, та покриття дефіциту коштів Пенсійного фонду; (2) завершення надання одноразової матеріальної допомоги застрахованим особам, які можуть втратити доходи у разі повної заборони сфери їхньої діяльності внаслідок посилення обмежувальних заходів; (3) надання допомоги застрахованим особам на період карантину, викликаного необхідністю протидії COVID-19. Фактично з державного бюджету частково покривають розрив у бюджеті ПФУ, який виникає через вищі пенсії окремим категоріям пенсіонерів (понад стандартний рівень, який розраховується за формулою), а також доплати до мінімального рівня пенсій. За 9 місяців 2022 року Пенсійному фонду надано трансферт із держбюджету  в обсязі 147 млрд грн, при цьому власні доходи фонду становили 289 млрд грн. або 66,4% його загальних доходів.

За січень – вересень 2022 року ФССУ нарахував виплати допомоги застрахованим особам на загальну суму 12,9 млрд грн, із яких із тимчасової непрацездатності, на поховання та у зв`язку із вагітністю та пологами – 12,9 млрд грн, за поранення чи смерть внаслідок бойових дій під час виконання посадових обов’язків – 16,9 млн грн.

Водночас внаслідок економічного спаду від російської агресії, який суттєво зменшив розмір відрахувань ЄСВ за найманих працівників у березні-вересні, ФССУ недоотримав понад 5 млрд грн. Загальне зростання надходжень від ЄСВ наразі відбувається за рахунок відрахувань за військовослужбовців, поліцейських, працівників ДСНС, проте сплачений за них внесок не розподіляється до бюджету цього фонду. Тому затримка у фінансуванні страхових виплат і допомог наразі становить близько 57 робочих днів.

Очікуваними є і проблеми з бюджетом Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття. Так,  за оцінками НБУ, в липні 2022 року рівень безробіття становив близько 35% до економічно активного населення. Водночас зареєстрований рівень безробіття був традиційно суттєво нижче того, який вимірюється за методологією МОП. Отже, видатки Фонду безробіття, який фінансується здебільшого за рахунок надходжень від ЄСВ, також виросли порівняно із запланованими на 2022 рік 19,33 млрд грн.

Отже, ЄСВ забезпечує ⅔ надходжень до Пенсійного фонду та основну частину надходжень до Фонду соцстраху та Фонду з безробіття – загалом 440,42 млрд грн у 2022 році (що еквівалентно 28,1% бюджетних надходжень).

Дизайн спрощеної системи оподаткування призводить до дуже різних обсягів сплати ЄСВ особами (чи за осіб) на спрощеній та загальній системі оподаткування. Наприклад, якщо роботодавець під час нарахування заробітної плати найманому працівнику повинен сплатити 22% ЄСВ, то, скажімо, айтішник, фізична особа-підприємець на спрощеній системі оподаткування, незалежно від розміру доходу має право сплатити мінімальний розмір ЄСВ – 22% від мінімальної заробітної плати. У 2022 році для айтішника, це – 1430 грн/місяць у січні-вересні, 1474 грн/місяць у жовтні-грудні: тобто сумарно сплачена сума ЄСВ за рік – 17292 грн. Водночас із середньої зарплати 24 150 грн лікаря, який є найманим працівником, роботодавець сплачує 5313 грн на місяць або 63 756 грн на рік. Фактично протягом року лікар забезпечує у чотири рази більше надходжень ЄСВ, ніж айтішник, якщо вони належать до різних категорій платників податків – найманий працівник і фізична особа-підприємець на спрощеній системі оподаткування. Це суперечить логіці солідарної системи пенсійного забезпечення, яка існує в Україні. З іншого боку, пенсія, на яку матиме право айтішник за таких умов, буде суттєво меншою, ніж наймані працівники з вищою за мінімальну зарплатою. 

Що буде, якщо скасувати ЄСВ?

Радикальна податкова реформа 10-10-10 передбачає повне скасування ЄСВ. Це матиме підтримку бізнесу, який дуже зацікавлений у зниженні податків. Проте виникає питання – звідки брати кошти на оплату пенсій, лікарняних, виплат з безробіття? Як видно з рис. 1, йдеться про великі суми.

За умови скасування  ЄСВ держава фактично постане перед вибором: 

(1) фінансувати необхідні видатки за рахунок додаткової емісії грошей, що може призвести до макроекономічного шоку;

(2) покривати такі потреби за допомогою перерозподілу видатків бюджету, що призведе до недофінансування інших соціально-економічних сфер;  

(3) повне фінансування соціальних видатків за рахунок залучення коштів;

або найрадикальніший сценарій

(4) відмовитися від фінансування пенсій, допомог з безробіття, лікарняних тощо і передати функцію соціального захисту населення, наприклад, напряму роботодавцям. 

Розглянемо ці варіанти: 

• Емісія грошей для фінансування соціальних виплат, які раніше покривалися за рахунок ЄСВ.

З початком повномасштабної війни держава потребує (і потребуватиме надалі) значних фінансових вливань. Міжнародні партнери надають Україні гранти й кредити, проте також відбувається значна емісія гривні. З 24 лютого 2022 р. і до кінця року НБУ планує купити облігацій уряду на 400 млрд грн (наразі він купив військових облігацій на 330 млрд грн). Ця сума співставна з річними надходженнями від ЄСВ у 2021 році (за винятком державного сектору) – понад 300 млрд грн. 

Якби за рахунок “друкарського верстата” покривалися ще й видатки Пенсійного фонду та двох фондів соціального страхування, потрібно було би надрукувати додатково близько 300 млрд грн без індексації пенсій або приблизно 400 млрд грн з індексацією. Тобто емісія цього року була б щонайменше вдвічі більшою за заплановану. У цьому випадку інфляція була б не 30% на рік, що вже досить багато, а набагато більшою. Скільки саме – сказати складно, оскільки у певний момент інфляційні очікування могли вийти з-під контролю, як це було у 1994 році, коли ціни виросли на понад 10000%.

• Перерозподіл видатків бюджету на користь соціальних виплат.

Наприклад, у 2021 році видатки Пенсійного фонду України становили 520,9 млрд грн, а видатки державного бюджету 1490,3 млрд грн, із них на фінансування Пенсійного фонду з держбюджету перераховано 177,6 млрд грн. У випадку скасування ЄСВ необхідно було б додатково перерахувати до Пенсійного фонду ще суму внеску, розподіленого на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, у розмірі 301,4 млрд грн, а це дорівнює 22,2% всіх видатків держбюджету в 2021 році. Для порівняння, на потреби охорони здоров’я у 2021 році було витрачено з державного бюджету 170,5 млрд грн, на освіту – 49,7 млрд грн. Тому скасування ЄСВ без запровадження альтернативних інструментів наповнення бюджету призвело б до серйозних соціально-економічних наслідків.   

• Повне фінансування соціальних видатків за рахунок залучення коштів.

При збереженні чинної нормативно-правової бази потреба у фінансуванні на наступний рік оцінюється у 38 млрд дол. США. Втім, якщо відмовитися від ЄСВ, то потреба у залученні коштів збільшиться ще на 10 млрд дол. США, що в сьогоднішніх умовах не виглядає реалістично як через складні процедурні аспекти залучення коштів, так і через ризики нерозуміння з боку партнерів  та їхніх платників податків щодо обраної політики.

До того ж, якщо скасування ЄСВ потребуватиме додаткового фінансування соціальних виплат (пенсій, допомоги з безробіття, лікарняних) із бюджету, під час бюджетного процесу відбуватимуться постійні дискусії щодо джерел фінансування цих виплат. Це призводитиме до зайвої політизації бюджетного процесу. А різка зміна правил сприятиме зниженню довіри до державних інститутів і держави в цілому. 

• Відмова держави від фінансування пенсій, допомог з безробіття, лікарняних та інших соціальних допомог.

У цьому випадку державі або доведеться визнати, що пенсійного забезпечення та соціального захисту її громадяни не матимуть, або перекласти відповідальність за такі виплати на роботодавців. У першому варіанті без засобів до існування залишаться всі непрацюючі особи, у другому – частина (наприклад, ті, хто працював на підприємствах, яких уже не існує). І не факт, що в другому варіанті роботодавці захочуть (чи зможуть) фінансувати лікарняні, декретні та інші платежі. Можлива альтернатива державному соціальному страхуванню – це обов’язкове недержавне пенсійне страхування. Але для того, щоб накопичити на пенсію, потрібно заощаджувати багато років у стабільному макроекономічному середовищі. Старше покоління таких заощаджень переважно не має, а про стабільне макроекономічне середовище з ефективними інвестиційними інструментами ми поки що можемо лише мріяти. 

У разі скасування ЄСВ Україна ризикує отримати нерозуміння не тільки з боку власних громадян, які опиняться в нестабільній фінансовій ситуації, яка і так погіршилася з огляду на війну, але і з боку міжнародних партнерів, оскільки з одного боку Україна потребує і просить коштів у міжнародних донорів, які надаються за рахунок їхніх платників податків, а з іншого – пропонує скасувати ключове джерело фінансування низки соціальних видатків. 

Крім того, сьогодні на фоні великого рівня безробіття та потреби у швидкій відбудові, активні заходи сприяння зайнятості, якими опікується Фонд безробіття, стають надзвичайно необхідними. Їх скасування не відповідатиме ні потребам країни, ні конвенціям МОП, які ратифікувала Україна.

Часто навіть розвинені держави не можуть собі дозволити радикальних реформ у сфері соціального забезпечення. Це пов’язано з можливістю суспільного опору реформі та ризиком зниження довіри до держави з боку громадян через різку зміну політики. Держава в умовах війни, якою сьогодні є Україна, також не може собі цього дозволити. 

На нашу думку, реформа ЄСВ має досягти двох цілей: залучення більшої кількості платників ЄСВ та рівномірного розподілу податкового навантаження (тобто особи з однаковим рівнем доходу мають сплачувати однакову суму ЄСВ, що приведе до горизонтального вирівнювання податкового навантаження між різними категоріями платників). Також потрібно, щоб ЄСВ був більш-менш прогресивним – тобто особи з вищими доходами мають сплачувати принаймні не менше від тих, у кого доходи нижчі.  З іншого боку, також є потреба у підвищенні ефективності діяльності соціальних фондів, для яких ЄСВ є основним джерелом надходжень.