«Багаті села». Скільки грошей у громад та де їм знайти додаткові ресурси?

У громад грошей неміряно?

«Після децентралізації у територіальних громад з’явилось дуже багато грошей, нехай вони і платять», – цю тезу можна почути від багатьох людей – як топ-чиновників, що у владних кабінетах шукають кошти для виконання поставлених згори задач, так і мешканців громад, які сперечаються про якість асфальту, стоячи у черзі на громадський транспорт. Чи правда це? І так, і ні. 

З одного боку – так: після внесення змін до Бюджетного кодексу в 2020 році всі територіальні громади отримують 64% надходжень від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) – це головне джерело надходжень до бюджетів громад. Крім того, до їхніх бюджетів зараховуються місцеві податки – податок на майно, ставки якого встановлюються місцевими депутатами, єдиний податок та неподаткові надходження.

З іншого – не зовсім, адже усі територіальні громади отримали однаковий рівень повноважень та обов’язків. Як у маленькій сільській, так і у великій міській громадах, муніципальна влада має забезпечити мешканців якісними послугами. І часто такі повноваження передаються без забезпечення ресурсом – за даними Аналітичного центру Асоціації міст України за період 2015-2020 років, таких повноважень передано на 665,8 млрд грн. 

А як щодо інших адміністративних рівнів? Роль районів зараз фактично зведена до мінімуму –  вони лише створюють рамку для організації роботи органів державної влади – районних військових адміністрацій та територіальних підрозділів ЦОВВ. Районні ради не мають ні ресурсу, ні повноважень, їхня роль – номінальна.

Обласні бюджети теж мають свої проблеми. У 2015 році змінами до законодавства для обласних бюджетів на користь громад зменшено норматив зарахування ПДФО з 25% до 15%. У 2021 році для обласного бюджету Вінницької області ці втрати становили 1,56 млрд грн. Це призводить до недофінансування закладів освіти й охорони здоров’я обласного рівня, у зв’язку з чим додаткова дотація на освіту й медицину часто повністю або майже повністю залишається в обласному бюджеті.

До того ж, в умовах воєнного стану рішення з управління місцевими фінансами сконцентровані у виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, а на районному та обласному рівні – у начальників відповідних військових адміністрацій.

Фактичне здійснення платежів наразі обмежене порядком виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану, затвердженого постановою Кабміну від 09.06.2021 №590.

Держбюджет-2023. Скільки дають місцевому самоврядуванню

Державний бюджет на наступний рік урядовці називають «бюджетом воюючої країни». Цілком логічно, що половину видатків (понад 1,1 трлн грн) спрямують на безпеку та оборону.

Водночас у Держбюджеті 2023 є й кошти, призначені для органів місцевого самоврядування. По-перше, 2 млрд грн закладено на видатки Державного фонду регіонального розвитку. Це основне джерело реалізації розвиткових проектів на місцях у довоєнні роки.

Також передбачена субвенція на забезпечення діяльності районних рад у розмірі 152.9 млн грн. Це рішення є наслідком патової ситуації, що склалась із райрадами, котрі по суті не мають повноважень, але їхній апарат потребує фінансування. Крім того, передбачено й інші субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам – усього на майже 303 млрд грн (таблиця 1).

Де громадам шукати гроші?

Окрім цих коштів, громади мають понад 40 млрд грн прихованого ресурсу, який залежить від рішень уряду та парламенту. Це невикористана освітня субвенція, базова дотація та субвенція на енергетичний сектор.

На початок вересня на рахунках громад було 9 млрд грн залишків освітньої субвенції. У держбюджеті 2023 такі залишки вилучили, тому гроші можна використати виключно цього року. Повільне використання цих коштів органами місцевого самоврядування зумовлене об’єктивними причинами – веденням бойових дій на території громад, призупиненням виконання укладених до війни договорів про реконструкцію чи ремонт у закладах освіти тощо. Такі платіжні документи за виконані довоєнні роботи і досі перебувають у казначействі без визначення черговості на оплату відповідно до постанови № 590. Кабмін разом із Казначейством мають принаймні створити чергу з оплати цих робіт, щоб виконавці робіт отримали відповідні кошти, коли буде така можливість. 

Також у держбюджеті на 2023 рік не перераховано обсяги базової та реверсної дотації. При визначенні дотаційності місцевих бюджетів враховується чисельність населення громади. Станом на жовтень, за даними Міжнародної організації з міграції, в Україні є майже 7 млн внутрішньо переміщених осіб, із яких зареєстровані як ВПО 3,2 млн осіб. Лише у Вінницькій області понад 182 тисячі офіційно зареєстрованих ВПО. Таким чином наразі рівень дотаційності громад не відповідає реаліям, адже у формулі не була врахована фактична чисельність населення. ОМС позбавлені ресурсу на на суму близько 5 млрд грн, що міг бути спрямований на підтримку ВПО. 

Нарешті, законопроект № 8026 пропонує ще цього року спрямувати 26 млрд грн субвенції місцевим бюджетам на компенсацію різниці в тарифах, а також компенсувати суб’єктам ринку природного газу витрати на виконання обов’язків із забезпечення суспільних інтересів. Джерела фінансування цих виплат – надходження рентної плати за користування надрами для видобування природного газу, що зараховуються до держбюджету. Ухвалення цього законопроекту позитивно вплине на бюджети громад.

Деякі громади успішно залучають кошти із зовнішніх джерел – наприклад, іноземних урядів та міжнародних організацій. Однак це тема для окремої статті.

Скільки грошей у місцевих бюджетів зараз?

Розглянемо Вінницьку область, яка є тиловим регіоном. Окрім ракетних ударів на початку війни та нещодавніх прильотів по об’єктах критичної інфраструктури, на щастя, громади області не зазнали значних руйнувань. Вінниця та область приймають переселенців, забезпечують релокацію бізнесу, більшість локальних підприємств відновили свою роботу. Отже, економіка області не зазнала надзвичайних потрясінь.  

Водночас за 9 місяців 2022 року лише у 32 територіальних громадах із 63 місцеві бюджети виконуються за доходами. Виконання та перевиконання планових показників у територіальних громад є можливим переважно за рахунок підвищення заробітних плат військовослужбовців. Так, навіть у Вінниці 25% надходжень ПДФО забезпечується завдяки військовим. Обласний бюджет виконується на 107,6%, переважно саме завдяки оподаткуванню зарплат військових (водночас при девальвації у понад 30% та споживчій інфляції у 24,6% реальні надходження значно нижчі за номінальні).

Тому важливо зберегти зарахування податків із військових у 2023 році саме до місцевих бюджетів (таке рішення було ухвалене на бюджетних консультаціях між Мінфіном, народними депутатами та Асоціацією міст). “Ціна” цього рішення для бюджету Вінницької області становить 3,5 млрд грн на рік. 

Висновки

Під час воєнного стану питання органів місцевого самоврядування можуть здаватися другорядними. Проте саме на рівні громад забезпечується щоденний контакт громадян із владою.

Важливим кроком для забезпечення стабільності місцевих бюджетів було збереження зарахування ПДФО з військових до місцевих бюджетів у 2023 році.

Водночас, у Держбюджеті-2023 є два суттєві недоліки:

1. Не збережено залишки освітньої субвенції у бюджетах територіальних громад на наступний рік. 
2. Не перераховано розмір базової та реверсної дотації для територіальних громад з урахуванням внутрішньо переміщених осіб.

Також для безперебійного проходження опалювального сезону 2022/2023 необхідно компенсувати бюджетам місцевого самоврядування різницю в тарифах на теплову енергію, послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води, ухваливши законопроект №8026.

Децентралізація, яка є без сумніву однією з найуспішніших постмайданівських реформ, зробила внесок у те, що держава вистояла під першим натиском повномасштабної агресії. Коли окупанти заходили в міста та села, вони не могли зрозуміти на рівні світосприйняття, чому мери не підпорядковуються губернаторам, а ухвалюють самостійні рішення та є самодостатніми фігурами. 

Тому збереження чіткого розмежування повноважень між центральною та місцевою владою та забезпечення відповідного ресурсу на їх здійснення є важливим завданням як під час війни, так і після її завершення та початку відбудови. Адже ця війна в тому числі за європейський та цивілізаційний вибір держави, а як каже Європейська хартія місцевого самоврядування, ОМС є однією з підвалин демократії.