Под знаком евроинтеграции. Обзор реформ за третий квартал 2022

Ключевые реформы

В квартальный обзор реформ попали два решения, получившие оценку выше +2 баллов (из диапазона от -5 до +5), которая, по мнению экспертов, отделяет значительные изменения от менее весомых.

Ратификация Стамбульской конвенции (+3 балла, Индекс реформ 185) стала важным символом движения навстречу европейским подходам к защите прав человека. Ратифицирующие её страны обязуются криминализировать гендерное насилие и собирать статистику о таком насилии, чтобы отслеживать тенденции и угрозы в этой сфере. К таким преступлениям относятся, например, принудительные браки, принудительная стерилизация, навязчивое преследование «объекта страсти» и подобные поступки.

Украина шла к ратификации Конвенции более 11 лет, с момента её подписания в мае 2011. На пути стоял Всеукраинский Совет Церквей, который ключевым аргументом «против» обозначал угрозу, исходящую от использования термина «гендер», которое могло бы стать «политическим и правовым инструментом для популяризации в украинских школах и университетах … однополых отношений». Полномасштабная война с РФ показала потребность более быстрого сближения с ЕС и помогла чиновникам «отделить зёрна от плевел» в сфере защиты прав человека.

Вторым решением, которое смогло преодолеть «планку» в +2 балла, стало Соглашение о «транспортном безвизе» с ЕС (Соглашение о грузовых перевозках автомобильным транспортом с Европейским Союзом) (+2,5 балла, Индекс реформ 185). С остановкой авиа- и морского сообщения с Украиной в результате полномасштабного нападения РФ роль автоперевозок возросла, а бюрократические преграды и задержки на таможне стали стоить ещё больше. После подписания соглашения украинским перевозчикам больше не нужно получать отдельные разрешения на двусторонние и транзитные перевозки через страны ЕС. Еще одно положительное последствие реформы — Украина и ЕС будут взаимно признавать водительские документы, выданные одной из сторон, следовательно для вождения автомобиля в ЕС украинцам больше не нужны международные водительские права.

Антиреформы

В третьем квартале негативную оценку от экспертов получили два закона. Оба они связаны с попытками поддержать сомнительные «точки роста» вместо того, чтобы создавать равные правила игры для всех бизнесов в стране.

Это законы о налоговых льготах (-1,3 балла, Индекс реформ 185) и о таможенных льготах (-2 балла, Индекс реформ 185) для создания благоприятных условий для деятельности индустриальных парков. Законы предусматривают освобождение от уплаты налога на прибыль на 10 лет, если у предприятия будет статус участника индустриального парка на протяжении не менее 10 лет, и освобождение от уплаты НДС при импорте оборудования, которое будет использовано в индустриальном парке. Однако есть нюансы:

• если организация не израсходует средства, сэкономленные из налога на прибыль, на развитие деятельности предприятия в пределах индустриального парка в следующем году, то потеряет право на эту льготу, уплатит неиспользованную часть суммы как налог на прибыль и дополнительно уплатит пеню за несвоевременную уплату налога;
• если организация лишится статуса участника индустриального парка менее чем через 5 лет с даты ввоза оборудования, она должна уплатить НДС за такое оборудование, а также пеню за его несвоевременную уплату.

Учитывая неопределенность в Украине, эти условия могут значительно снизить привлекательность предложения для бизнесов. Другая проблема — в идее уменьшать поступления в бюджет тогда, когда государство критически в них нуждается. Да и в целом, в опросах бизнеса предприниматели чаще указывали среди ключевых препятствий для инвестирования в Украину не налоговое бремя, а недоверие к судебной системе, коррупцию и большое влияние олигархов и монополий. А следовательно, для роста экономики логичнее бороться с этими проблемами, а не «играться» со ставками налогов.

Что изменилось в ключевых сферах?

Индекс реформ отслеживает регуляторные изменения в шести направлениях: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес-среда, энергетика, человеческий капитал. В третьем квартале каждый из них продвинулся вперед.

Наибольшее продвижение вперед по сумме баллов произошло в направлениях «Бизнес среда», «Человеческий капитал» и «Государственное управление». Ниже о том, благодаря каким ключевым решениям они оказались в топе.

Бизнес среда

В третьем квартале власть приняла 19 важных реформ в сфере «Бизнес среда». Большинство из них инициировали депутаты Верховной Рады (10), еще пять на счету Кабинета Министров, три — Президента.

Кроме вышеприведенного транспортного «безвиза», мы зафиксировали еще несколько важных изменений в этой сфере.

Таможенная и торговая евроинтеграция. Верховная Рада проголосовала за три закона, позволивших Украине получить таможенный «безвиз», а именно присоединение страны к Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами, о присоединении Украины к Конвенции о процедуре совместного транзита из ЕС и закон, вносящий в Таможенный кодекс изменения, необходимые для согласования таможенных вопросов и развития двусторонней торговой среды (все они получили по +2 балла и попали в 187 выпуск Индекса реформ). В результате их принятия украинская таможня в режиме реального времени сможет обмениваться информацией с другими странами, использующими Новую компьютеризированную систему транзита (NCTS), а для перемещения товаров между странами-подписантами достаточно будет одной транзитной декларации (которая подходит и для экспорта, и для импорта, и для транзита) и одной гарантии.

Гармонизация экологического законодательства с европейским. Закон об управлении отходами (+2 балла, Индекс реформ 185) создает аналогичную европейской иерархию управления отходами. Это — в порядке приоритетности — предотвращение образования отходов, их повторное использование, переработка для повторного использования, восстановление (производство энергии), вывоз отходов. Закон также устанавливает принцип «загрязнитель платит», который должен подтолкнуть производителей к более экологичному производству. Вдобавок к этому Украина ратифицировала поправки к Конвенции об оценке влияния на окружающую среду в трансграничном контексте (+1 балл, Индекс реформ 186), которая требует сообщать соседним государствам о проектах, которые могут повлиять на их окружающую среду (например, о строительстве ТЭС или морского газопровода). Эти поправки регулируют присоединение стран-членов ООН к конвенции и расширяют перечень видов деятельности, о которых следует уведомлять соседей. Также новым законом власть уточнила требования для получения разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу (+1 балл, Индекс реформ 186) и основания для отказа или аннулирования разрешения.

Строительство. Для ускорения восстановления Украины Кабмин принял постановление об упрощении разрешительных и регистрационных процедур при строительстве, капремонте и реконструкции домов (+1,8 балла, Индекс реформ 185). Согласно ему, для сооружений высотой до двух этажей строительство может происходить без строительного паспорта при условии соблюдения целевого назначения участка и загрузки в Единую государственную электронную систему в сфере строительства (ЕГЭСС) намерений застройки земельного участка. Другое постановление об изменениях в порядок ведения ЕГЭСС (+1,3 балла, Индекс реформ 187) создало возможность в электронном виде подавать программы комплексного восстановления территории общин и областей, а также создавать запросы и получать ответ о возможности размещения на определенных территориях эвакуированных предприятий или объектов для проживания внутренне перемещенных лиц. Депутаты также наконец определили механизм регистрации права собственности на жилье в недостроях (+0,5 балла, Индекс реформ 187), особенности ипотеки и сделок с ним. Теперь все будущие квартиры в сооружениях незавершенного строительства должны быть зарегистрированы в Реестре вещественных прав Минюста как отдельный объект имущественных прав, а застройщик получит право продавать их только если будет иметь все разрешительные документы. Закон об обеспечении требований гражданской защиты при застройке территорий (+1,3 балла, Индекс реформ 187) вводит требование обязательного размещения убежищ в сооружениях, где будет постоянно находиться более 50 человек или периодически более 100 человек. Закон также инициирует создание двух новых реестров — Единого государственного реестра адресов и Реестра зданий и сооружений (РЗС). Эти реестры будут использоваться для распределения субвенций, контроля работы коммунальных служб и — в будущем — для переписи населения Украины.

Человеческий капитал

Через три месяца мы зафиксировали 12 важных изменений в этой сфере. 7 из них были инициированы Верховной Радой, три — Кабинетом Министров, еще два — президентом.

Летом власть плодотворно поработала над актуальными регуляциями рынка труда. Был принят так называемый закон о фрилансе (+2 балла, Индекс реформ 186), регулирующий работу без фиксированного рабочего времени, но с фиксированным объемом задач. Он защищает права фрилансеров, фиксируя их право работать с несколькими работодателями одновременно, и требует от работодателей платить «абонплату» фрилансерам, с которыми подписано соглашение, даже если в определенный месяц те не работали — в размере не меньше стоимости 32 часов труда аналогичного специалиста, работающего по почасовой системе оплаты. Нюанс закона — фрилансеров к работе могут привлекать компании, имеющие до 250 сотрудников, а количество фрилансеров не должно превышать 10% персонала. Еще два закона в этой сфере призваны урегулировать вопросы военнослужащих. Из-за того что война длится уже более полугода, многие предприятия не смогли продолжать выплачивать зарплату сотрудникам, ставшим военнослужащими. Новый закон (+1 балл, Индекс реформ 185) отменяет необходимость сохранять за отсутствующими военнослужащими средний заработок (при сохранении за ними места), а также определяет, что при задержках в выплате заработной платы работодатель обязан ее выплатить не более чем за шесть месяцев. Также увеличивается перечень причин прекращения трудовых отношений: к ним добавились невозможность обеспечивать работника условиями труда вследствие уничтожения имущества предприятия в результате боевых действий, отсутствие работника на работе и какой-либо информации о таком отсутствии в течение четырех месяцев, смерти или объявления без вести отсутствующим физическое лицо — предпринимателя, использующего наемный труд. Законотворцы также позаботились об адаптации военнослужащих по возвращении с войны. Закон о системе перехода от военной карьеры к гражданской жизни (+1,5 балла, Индекс реформ 186) определяет, что ветераны войны и семьи погибших ветеранов имеют право на социальную и профессиональную адаптацию. Над тем, какой она будет, сейчас работает Межведомственная рабочая группа.

Культура. Для противодействия влиянию РФ на культурном фронте власти приняли закон о поддержке национального музыкального продукта и ограничении публичного использования музыкального продукта государства-агрессора (+1,5 балла, Индекс реформ 185). Он вводит запрет на проведение гастролей граждан государства-агрессора, а также на публичное исполнение видео и музыки, которые были записаны певцом с гражданством страны, которая была когда-либо признана государством-агрессором. В то же время планируется создать перечень исполнителей, осуждающих агрессию против Украины, на которых эти ограничения не распространяются.

Закон также увеличивает долю украинского языка в эфирах: на телевидении не менее 50% контента на украинском, на радио — не менее 75% эфирного времени передач и не менее 40% музыки на украинском языке. 

Ещё одна проблема, которую решает этот закон, — «акустическое насилие» в общественном транспорте. Водителям рейсовых пассажирских автобусов и маршруток запрещено «воспроизводить в салоне автобуса музыку, звуки фильмов или другие звуковые сигналы, кроме информации о поездке», это возможно только через наушники. Тот же запрет касается и пассажиров: нарушителя, слушающего музыку через динамики, могут даже высадить из транспорта.

Государственное управление

В этом направлении мониторинга мы выделили одиннадцать важных изменений. По пять реформ инициировали Верховная Рада и Кабинет Министров, еще одна на счету президента.

Государственная собственность. Для скорейшего нахождения частных собственников государственным предприятиям и увеличения поступлений в бюджет власти приняли закон (+1 балл, Индекс реформ 187) о приватизации, позволяющий формировать пулы из нескольких объектов приватизации и продавать имущество без аудита, инвентаризации и оценки. Плюсом является переоформление на покупателей разрешений и лицензий на ведение определенных видов деятельности до конца срока их действия, что позволит значительно ускорить запуск в работу приватизированных предприятий. На период войны запрещена крупная приватизация (объекты дороже 250 млн грн), а также приватизация имущества, находящегося в зоне боевых действий или рядом с ней. Государство также решило безвозмездно передать общинам предприятия водопроводно-канализационного хозяйства (+0,5 балла, Индекс реформ 187), если те готовы использовать их по целевому назначению и не отчуждать в частную собственность.

Диджитализация. В третьем квартале Украина продолжила движение в сторону «цифрового государства». Власть решила расширить перечень услуг, которые можно получить через «Дія» — для этого Кабмин разработал универсальный алгоритм предоставления таких услуг (+2 балла, Индекс реформ 186). Цель — уменьшить «человеческий фактор» и возможности для коррупции во взаимодействии граждан с государством. Для ускорения бюрократических процедур для украинцев за границей правительство определило 57 стран, с которыми возможен электронный обмен документами с персональной информацией граждан (+0,5 балла, Индекс реформ 187).

Для обеспечения защиты данных на сайтах госорганов и в реестрах держателям государственных инфоресурсов разрешили (+2 балла, Индекс реформ 185) заключать соглашения о техническом администрировании с иностранными поставщиками облачных услуг, а также обязали их создать резервные копии данных на физических носителях для обеспечения их безопасного хранения (например, в посольствах Украины в других странах).

«Вишенкой на торте» реформ в этой сфере стал новый закон об официальной статистике (+2 балла, Индекс реформ 187), созданный на базе рамочного регламента ЕС. Он дает право Госстату получать административные данные об украинцах и юрлицах от других органов власти, чем существенно уменьшает отчётное давление на респондентов. Закон также создает предпосылки для развития информационной системы органов государственной статистики и её интеграции с информационными системами других органов власти. Вдобавок к этому закон регулирует вопрос доступа к микроданным в исследовательских целях, который давно был в фокусе украинских ученых и исследователей.

Кто крупнейший реформатор?

В третьем квартале 2022 года лидером в принятии реформ стала Верховная Рада — 23 регуляции, на втором месте Кабинет Министров — на его счету 16 инициированных законов и принятых постановлений. Шесть инициированных реформ на счету Президента, два важных постановления принял НБУ.

По сравнению с предыдущим кварталом в третьем квартале 2022 года:

• количество важных нормативных актов выросло на треть — с 33 до 47;
• средняя оценка раунда упала с 1,2 до 0,9 балла;
• средняя оценка события осталась без изменений: +1,2 балла из диапазона от -5 до +5.

В третьем квартале Украина продемонстрировала уверенное стремление гармонизировать свое законодательство с европейским. Это необходимый, но недостаточный шаг для дальнейшей евроинтеграции. Ведь до сих пор нереформированной остается судебная система, уже ставшая «притчей во языцех» и для украинского общества, и для европейских дипломатов, которые вынесли ее в отдельный пункт «домашнего задания Украины» перед вступлением в ЕС.