Насколько открытыми оказались «открытые списки»?

На местных выборах Украина протестировала новую избирательную модель, которую ошибочно называют «открытым спискам» (open-list proportional representation system). На самом деле новая модель является пропорциональной системой с гибкими списками (flexible-list proportional representation system) [1]. Основным отличием открытых списков от гибких является то, что в первом случае влияние на определение персонального состава представительного органа имеют избиратели, во втором — избиратели  разделяют это влияние с политическими партиями. Вероятно, путаница в терминах стала следствием активного лоббирования «открытых списков» как наиболее желанной альтернативы. В результате после принятия Избирательного Кодекса новую избирательную систему с гибкими списками продолжили называть «открытыми списками». По инерции. 

Чтобы понять, как партии, кандидаты и избиратели адаптировались к новой системе, мы проанализировали результаты выборов во Львовский областной совет. Это стало возможным благодаря системе параллельного подсчета голосов, которую разработала команда Николая Щура. Их база данных содержит результаты выборов в ЛОС на уровне каждого избирательного участка.

Предположения, на которых основываются результаты анализа. Первое, нарезка многомандатных избирательных округов не создавала преимуществ для определенных политических партий и кандидатов. Второе, политические партии располагали кандидатов в общепартийных списках в порядке приоритетности избрания: более высокая позиция кандидата в списке означает более высокую приоритетность избрания данного кандидата для партии. Третье, выборы состоялись без фальсификаций — избиратели голосовали так, как считали нужным, голоса считали честно, а избирательные протоколы с результатами отражали содержание урн для голосования. Четвертое, анализ построен на результатах выборов, установленных Львовской областной Территориальной Избирательной Комиссией — без учета возможных отказов кандидатов от вступления в депутатские полномочия.

Новый бюллетень: негативные ожидания

Одним из результатов избирательной реформы стал новый дизайн избирательного бюллетеня, давший гражданам две возможности для голосования. Избиратель мог отдать свой голос как за политическую партию, так и за одного из кандидатов партии в округе. Первая опция была обязательной, вторая — по желанию. В бюллетене указывались названия партий, лидеры общепартийных списков, а также от пяти до двенадцати кандидатов от каждой партии в избирательном округе. Избирательный Кодекс и Постановление ЦИК разъясняли порядок голосования и определяли условия, при которых бюллетени признаются недействительными. 

К новой форме бюллетеня было два замечания, которые сформировали соответствующие ожидания. 

Во-первых, новый бюллетень был «перегружен» информацией. Гражданину предлагался выбор не только из полутора десятков партий, но и из почти полутора сотен кандидатов. В данных условиях ознакомление с кандидатами, деталями их биографий, программами и обещаниями требовало от избирателя больших усилий и затрат времени, чем на предыдущих местных выборах. Учитывая, что каждый избиратель получал по три таких бюллетеня — для выборов в советы разных уровней — обоснованным было ожидание, что значительная часть избирателей будет голосовать только за партию, игнорируя голосование за конкретного кандидата из партсписка. Не желая тратить усилия и время на исследование кандидатов, избиратели будут упрощать себе задачу, голосуя только за партию. 

Во-вторых, новый бюллетень нужно было заполнять по-новому. Вместо проставления галочки за партию или кандидата, избиратель должен был поставить галочку за партию, и при желании мог вписать номер кандидата из списка. Для избирателя это был новый опыт, ведь предыдущие способы заполнения бюллетеня были проще и не предполагали альтернатив. Учитывая принятие избирательной реформы накануне выборов и, соответственно, нехватку времени на эффективную просветительскую работу среди избирателей, а также неоднозначность норм о признании бюллетеней недействительными, сформировалось ожидание относительно возможности высокого показателя недействительных бюллетеней. То есть не понимая, как правильно заполнять новые бюллетени, избиратели могли их испортить — неумышленно, но массово.

Насколько активно избиратели голосовали персонально за кандидатов? 

Первое ожидание не подтвердилось. В 545 740 из 662 434 действительных бюллетеней избиратели отдали свой голос за конкретного кандидата (партий, преодолевших избирательный барьер). 81,4% или четверо из пяти избирателей, принявших участие в голосовании, поддержали не только партию, но и одного из кандидатов в партийном списке (рис. 1). По меркам европейских стран, которые используют подобную форму избирательного бюллетеня, этот показатель является высоким [2, 3]. К примеру, на местных выборах 2015 года в Литве персональные голоса за кандидатов отдали в среднем 66% избирателей.

Сколько бюллетеней были признаны недействительными?

Второе ожидание сбылось частично. Недействительными были признаны 61 523 бюллетеня (7,37%). По сравнению с предыдущими местными выборами количество недействительных бюллетеней увеличилось почти на три процентных пункта. Однако, такой рост не является критическим, учитывая усложнение формы избирательного бюллетеня и способа голосования. Если сравнивать, на местных выборах в Польше с 2002 по 2010 годы доля недействительных бюллетеней была от 12% до 14%. После избирательной реформы, которая ввела новый дизайн бюллетеня, на выборах 2014 года количество недействительных бюллетеней у поляков увеличилось до 18%, а в некоторых случаях — до 23%.

Кто стал депутатом?

Сторонники открытых списков активно эксплуатировали аргумент, что в результате реформы избиратели смогут влиять на то, кто из кандидатов получит представительский мандат. Гарантией такого влияния должна была стать опция персонального голосования за кандидатов в списках. У «последних» появился шанс стать «первыми», если они соберут достаточное количество персональных голосов избирателей. Формально это должно было создать равные условия для кандидатов независимо от их места в партсписке и вследствие этого пошатнуть монополию партий на определение того, кому быть депутатом. Однако, возможность персонального голосования является необходимым, но не достаточным условием для того, чтобы избиратели могли существенно изменить партийную очередность кандидатов в списках. Об этом говорили еще в начале 2020 года. Понимая ограниченность влияния избирателей, открытым оставался вопрос, скольким кандидатам удастся «подняться» в списке настолько, чтобы «дотянуться» до депутатства. 

Из восьмидесяти четырех депутатов Львовского облсовета шестьдесят восемь (т.е. 80%) получили свои мандаты в порядке расположения в общепартийных списках. Иными словами, «подняться» в списке и «дотянуться» до представительства удалось лишь каждому пятому депутату. В пятнадцати из шестнадцати случаев это удалось сделать благодаря персональному голосованию избирателей, которые обеспечили кандидатам минимально необходимое количество голосов и, следовательно, позволили двигаться вверх по партсписку (рис. 2).

Если бы решающими были персональные голоса…

Однако, интересен другой эффект: 38 из 68 депутатов, получивших мандаты в порядке, определенном партией, не набрали минимума, который был нужен другим кандидатам для продвижения вверх по списку. В случае выборов во Львовский областной совет этот минимум составлял 2 208 голосов избирателей (25% от избирательной квоты в 8 832 голоса). Это стало возможным благодаря сложному механизму распределения мандатов внутри партийного списка, который, помимо количества персональных голосов за кандидата, также учитывал его место в окружном и общепартийном списках. Проще всего продемонстрировать последствия этого эффекта можно, сравнив список избранных депутатов с альтернативным списком депутатов, которые были бы выбраны на основании исключительно персональных голосов избирателей. По такому принципу определения победителей вместо сегодняшних тридцати одного депутата представительство получили бы другие кандидаты, набравшие больше персональных голосов (рис. 3). И это не считая девяти депутатов, расположившихся на первых позициях в общепартийных списках. Избиратели не могли отдать за них персональные голоса, а депутатство они получили автоматически в результате преодоления их партией избирательного барьера.

Сработала ли гендерная квота?

По результатам выборов в новом составе ЛОС будет шестьдесят мужчин и двадцать четыре женщины. По сравнению с предыдущим составом количество женщин увеличилось почти вдвое. Одна женщина получила мандат за счет первого места в общепартийном списке; семь — в округах, набрав минимально необходимое количество персональных голосов; шестнадцать — благодаря расположению в верхних частях общепартийных списков. Эти 16 женщин-депутаток попали в совет благодаря гендерной квоте. В целом избиратели активнее голосовали за мужчин, чем за женщин. В последней колонке Таблицы 1 показано соотношение средних значений голосов за мужчин и женщин для каждой политической партии, преодолевшей избирательный барьер. Показатели учитывают различия в количествах мужчин и женщин, номинированных партиями. В среднем из трех избирателей двое голосовали мужчин, один — за женщину.

Если бы депутатские места распределялись на основе персональных голосов за кандидатов, то вместо сегодняшних двадцати четырех в совете было бы шестнадцать женщин.

Итоги

Наиболее пессимистические ожидания относительно «открытых списков» на местных выборах не оправдались. Ко дню голосования избиратели освоили технические особенности нового бюллетеня и активно поддерживали не только партии, но и кандидатов. В пользу этого свидетельствуют как приемлемое количество недействительных бюллетеней, так и большое количество персональных голосов. Тем не менее, влияние избирателей на то, кто из кандидатов получит депутатский мандат, оказалось незначительным. Дизайн новой избирательной системы содержал несколько механизмов, позволивших партиям сохранить высокий уровень контроля над тем, как будет происходить распределение мандатов в партийных списках. Свидетельством этого является количество депутатов, получивших свои мандаты в порядке их расположения в верхних частях партсписка. Если бы мандаты распределялись на основании количества персональных голосов избирателей, то трети сегодняшних депутатов пришлось бы уступить мандаты своим коллегам, за которых проголосовало больше избирателей. Наконец, гендерная квота позволила увеличить представительство женщин в совете. 

Если действующая избирательная система сохранится в неизменном виде на несколько следующих избирательных циклов, можно ожидать, что, учитывая опыт стран с подобными избирательными моделями, избиратели будут меньше голосовать персонально за кандидатов. Это станет следствием незначительного влияния их персональных голосов на то, кто из кандидатов получит представительский мандат. Соответственно, исчезнет стимул тратить дополнительные усилия на то, на что не можешь повлиять. 

«Открытые списки» по-украински оказались не столь уж и открытыми. Партии сохранили значительное влияние на кадровое формирование советов даже при условии того, что избиратели получили возможность голосовать персонально за кандидатов. Согласно новой системе далеко не всегда кандидату, набравшему больше голосов по сравнению со своими коллегами-однопартийцами, гарантируется представительский мандат. Поэтому, чтобы название системы соответствовало сути, необходимо, чтобы избиратели имели больше реального влияния на то, кто из кандидатов станет депутатом. Для этого нужно устранить два механизма в действующей избирательной системе — норму о 25% избирательной квоты, без которой кандидат не может начать движение вверх по списку, и распределение мандатов за пределами конкретного избирательного округа. Иначе эта система так и останется «гибкими», а не «открытыми» списками.

Назар Бойко, реководитель Мониторингово-аналитической группы «ЦИФРА»

Библиография