Біла книга реформ 2025. Розділ 16. Реформи Збройних Сил України

Створення української армії та перші кроки (1991—2004)

Після проголошення незалежності у 1991 році Україна успадкувала від СРСР одну з найбільших армій Європи: близько мільйона військовослужбовців (рис.1), значну кількість військової техніки й третій у світі ядерний арсенал. 

Уже 24 серпня 1991 року Верховна Рада ухвалила постанову «Про військові формування на Україні», якою встановила контроль уряду незалежної України над військовими частинами й створила Міністерство оборони України. Указ Президента «Про Раду оборони України» (03.09.1991) визначив основи керівництва оборонним сектором. 11 жовтня 1991 року Верховна Рада затвердила Концепцію оборони та будівництва Збройних Сил, в якій передбачалось, що Україна поступово стане нейтральною і без’ядерною державою, яка не братиме участі у військових блоках, але дотримуватиметься всіх угод щодо незастосування ядерної зброї. Збройні Сили мали складатися з трьох видів: Сухопутних військ, Військово-Повітряних Сил і Військово-Морських Сил.

Формально Збройні Сили України (ЗСУ) створили законом «Про Збройні Сили України» від 6 грудня 1991 року. Того ж дня був ухвалений Закон «Про оборону України», який визначив основні принципи забезпечення військової безпеки держави.

У 1992 році Україна приєдналася до Договору про звичайні збройні сили в Європі, що передбачав скорочення армійських підрозділів та озброєння.

В ухваленій у 1993 році Воєнній доктрині країна проголосила позаблоковий статус і курс на скорочення військових потужностей. Того ж року чисельність армії скоротили з 700 тис. до 455 тис. осіб. 

Важливим кроком стало підписання Будапештського меморандуму (1994 рік), за яким Україна відмовилася від ядерної зброї в обмін на гарантії безпеки з боку США, Великої Британії та Росії. Вже у 1996 році ядерний арсенал України був повністю ліквідований: до 1 червня 1996 всі ядерні заряди вивезли до Російської Федерації. До того ж, у 1999 році Україна підписала, а в 2005 році ратифікувала Оттавську конвенцію, згідно з якою знищила близько 3 млн протипіхотних мін. Проте з часом стало очевидно, що підписані міжнародні гарантії не забезпечили реальної безпеки держави.

У 1999 році Україна та Росія уклали міжурядову угоду, згідно з якою Україна передала Росії вісім стратегічних бомбардувальників Ту-160, три Ту-95МС та 575 крилатих ракет Х-55 в обмін на списання боргу за постачання газу на суму 275 мільйонів доларів.

З початку 1990-х років Україна та Росії вели перемовини про розподіл Чорноморського флоту. Угода 1997 року визначила, що Україна отримує лише 18% флоту, а Росія — 82%. Крім того, Росії було дозволено розміщувати свій флот у Севастополі, що згодом стало підґрунтям для російської агресії у 2014 році.

У 2000 році президент затвердив Державну програму реформування та розвитку Збройних Сил України на період до 2005 року, яка передбачала зменшення чисельності армії до 295 тисяч осіб, скорочення кількості військових частин, підвищення мобільності військових підрозділів і розвиток професійного сержантського корпусу.

У 2003 році парламент ухвалив Закон «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», який встановив громадський та парламентський контроль над ЗСУ. Ці зміни здійснили, оскільки ще на початку 2000-х років Україна планувала отримати План дій щодо членства в НАТО й тому проводила певні реформи, а також брала участь у спільних навчаннях та місіях НАТО, наприклад, в Іраку. Втім, «кольчужний скандал» (нібито продаж комплексу ППО Ірану) значно підважив довіру до України з боку членів НАТО.

Незважаючи на конфлікт довкола острова Тузла в 2003 році, Україна продовжила скорочення армії та розпродаж військової техніки (танків, літаків, систем протиповітряної оборони тощо). Водночас належного оновлення власного озброєння не відбувалося.

Євроатлантичний курс та спроби професіоналізації армії (2005—2010)

Після Помаранчевої революції Україна оголосила курс на інтеграцію в НАТО із подальшою модернізацією ЗСУ за стандартами Альянсу. Однак через нестачу фінансування ці плани не вдалося реалізувати в повному обсязі.

У 2004 році уряд затвердив програму переходу на повністю контрактну армію до 2010 року. Цей крок був спрямований на професіоналізацію Збройних Сил та підвищення їхньої боєздатності. Проте ця реформа так і не була реалізована через низьку ефективність оборонного планування. У 2005 році термін строкової військової служби зменшили з 18 до 12 місяців, що мало підвищити привабливість військової служби.

Водночас тривало скорочення чисельності армії: у 2007 році — 200 тис. осіб, наприкінці 2010 року — 192 тис. осіб. Разом зі зменшенням армії тривав розпродаж техніки та скорочення військових баз. 

З 2005 року Міністерство оборони України щорічно публікує «Білу книгу» — офіційне видання, що інформує громадськість про оборонну політику, стан і розвиток Збройних Сил України. Це видання сприяє прозорості та підзвітності військової сфери (останній випуск вийшов у 2021 році).

У 2008 році на саміті в Бухаресті Україна та Грузія просили про надання Плану дій щодо членства в НАТО. Проте, за наполяганням Росії, Німеччина та США відмовили в цьому. За три місяці Росія напала на Грузію, і Україна надала цій країні військову допомогу.

Занепад армії за Януковича та позаблоковий статус (2010—2014)

Після обрання Віктора Януковича президентом у 2010 році курс на євроатлантичну інтеграцію згорнули. У липні 2010 року Янукович підписав закон про засади внутрішньої і зовнішньої політики, що проголошував позаблоковий статус України. Нова Воєнна доктрина України, затверджена у червні 2012 року, закріпила її позаблоковий статус. Вона також передбачала, що в разі нападу слід звертатися по допомогу до іноземних партнерів. 

Чисельність армії надалі зменшувалася: у 2013 році вона становила 168 тис. осіб, а в 2014 році — 157,5 тис. осіб. Тривав і масовий розпродаж військової техніки: збройні запаси України суттєво зменшилися (рис. 16.2), а кошти, отримані від продажу, не вкладалися у модернізацію. Фактично армія була позбавлена сучасного озброєння. 

З 1 жовтня 2013 року в рамках переходу на контрактну армію Янукович скасував строкову службу в Україні. Останній призов на строкову службу відбувся восени 2013 року. Проте після початку російської агресії у 2014 році строкову службу відновили. 

Під час президентства Януковича на посаді міністра оборони були особи, чия лояльність до України була сумнівною. Зокрема, Дмитро Саламатін, який очолював Міністерство з лютого по грудень 2012 року, отримав українське громадянство лише у 2005 році. До цього він був громадянином Росії й після Революції Гідності виїхав туди. Павло Лебедєв був міністром оборони України з грудня 2012 року по лютий 2014 року, після чого також виїхав до Росії. За словами колишнього начальника Генерального штабу Володимира Замани, Лебедєв мав російське громадянство ще під час перебування на посаді міністра оборони України.

За даними Державного бюро розслідувань, злочинне скорочення ЗСУ стало причиною втрати Криму в 2014 році. Понад 70% українських військових на півострові перейшли на бік Росії або не чинили опору. Це стало наслідком багаторічного недофінансування, скорочення особового складу й відмови від стратегічного планування розвитку армії. Проміжна українська влада (зокрема в.о. президента Турчинов) не мала ані ресурсів, ані підтримки міжнародних партнерів для збройного опору окупантам у Криму. Стримати росіян на сході України у 2014-2015 роках вдалося завдяки мобілізації добровольців. Фактично Україні довелося створювати армію заново уже під час війни.

Оскільки влада і значна частина суспільства не готувалися до війни під впливом російської пропаганди про «братні народи», протягом 1991-2014 років тривало скорочення Збройних Сил з кінцевою метою переходу до невеликої професійної армії. Відмова від ядерної зброї та скорочення армії відбувалися в межах міжнародних зобов’язань, однак відсутність стратегії розвитку оборонного сектору призвела до критичного ослаблення боєздатності країни, що суттєво знизило її здатність протистояти зовнішній агресії у 2014 році.

Реформи у 2014-2019 роках

Після Революції Гідності та початку збройної агресії Російської Федерації у 2014 році Україна опинилася перед необхідністю швидкої трансформації Збройних Сил. Як описано вище, до цього армія країни отримувала недостатнє фінансування (рис. 16.3) та поступово скорочувалася. Так, у 2014 році бюджет Міністерства оборони становив лише 15,2 млрд грн (1,3 млрд дол. або 1% ВВП). У 2019 році він виріс до 103 млрд грн (4 млрд дол. або 2,6% ВВП). При цьому загальні витрати на оборону й безпеку (тобто крім армії також поліція, СБУ та інші силові органи) з 2015 року становили не менше 5% ВВП.

Ключовими напрямами реформування армії стали відновлення боєздатності, перехід на стандарти НАТО і створення нових організаційних структур. 

У 2014 році в Україні розпочалося реальне формування підрозділів територіальної оборони. Юридично ТрО створили ще в 1991 році, але до 2014 року вона існувала переважно на папері, для неї не проводили навчань і зборів, і вона могла функціонувати лише в особливий період. 30 квітня 2014 року в.о. Президента Олександр Турчинов оголосив про створення в кожній області батальйонів ТрО. Невдовзі було сформовано 32 батальйони та експериментальну бригаду тероборони. 

У 2015 році Україна затвердила нову Воєнну доктрину, яка офіційно визначила Російську Федерацію як воєнного противника. Доктрина також підтвердила відмову від політики позаблоковості та відновила стратегічний курс на євроатлантичну інтеграцію, тобто вступ до НАТО. 7 лютого 2019 року Верховна Рада закріпила стратегічний курс держави на набуття повноправного членства в Європейському Союзі та НАТО на рівні Конституції.

У 2016 році Україна визначила пріоритети реформування оборонного сектору на період до 2020 року. Серед іншого це реформування Міністерства оборони, Генерального штабу та впровадження нових систем управління військами, включаючи зміну системи управління та підготовку до повної сумісності з НАТО. Серед пріоритетів були також модернізація військової техніки, впровадження стандартів НАТО і забезпечення соціального захисту військовослужбовців. 

У 2015 році Міністерство оборони України розпочало реформу системи харчування у війську: впровадило каталог продуктів і нові стандарти, наближені до стандартів НАТО. Це дозволило підвищити якість і різноманітність раціону військових. Зокрема, збільшили асортимент свіжих овочів і фруктів, м’ясних і молочних продуктів. Водночас суттєво покращили речове забезпечення військовослужбовців. 

Із запровадженням системи Prozorro у червні 2015 року розпочалася й реформа оборонних закупівель. У 2016 році парламент ухвалив закон про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони, який пришвидшив закупівлі. Певний час правила закупівель часто змінювалися таким чином, щоб збалансувати прозорість, необхідну для контролю за використанням державних коштів, та військову таємницю. Зрештою, в липні 2020 року закон «Про оборонні закупівлі» затвердив відповідний механізм.

Значні зміни відбулися в інституційній структурі сектору безпеки. Одним із ключових елементів стало впровадження у 2018 році цивільного контролю над ЗСУ відповідно до стандартів НАТО. У зв’язку з цим Міністерство оборони України реорганізували, а на керівні посади, зокрема Міністра оборони, почали призначати цивільних осіб. Генеральний штаб ЗСУ також реформували: розмежували функції стратегічного та оперативного командування. Це дало змогу більш ефективно управляти військами. У 2016 році Сили спеціальних операцій (ССО), створені у 2007 році як підрозділ Генштабу, стали окремим родом військ. Завдяки цьому виросла ефективність виконання спеціальних завдань і обороноздатність країни. 

Протягом 2014-2019 років відбулися й інші помітні зміни у військовій сфері, спрямовані на підвищення боєздатності армії та покращення умов служби військовослужбовців. Так, почалося поступове підвищення грошового забезпечення військових. Якщо у 2014 році зарплати військових в зоні АТО на першій та другій/третій лінії становили 5600 грн, то в 2019 році вже 23,5 і 17 тис. грн відповідно. 

Крім цього, для учасників бойових дій запровадили додаткові соціальні гарантії, підвищили пенсії, збільшили одноразові виплати у разі поранення чи загибелі військових. Інші пільги передбачали надання житла чи відповідні виплати, пільгові житлові кредити, надання земельних ділянок. Важливим кроком стало створення центрів реабілітації військових та перших установ психологічної допомоги для ветеранів.

Україна посилювала міжнародну співпрацю (спільні навчання) та підготовку особового складу за стандартами НАТО. Втім, як і сьогодні, найбільш вагомі члени НАТО категорично заперечували проти членства України в Альянсі. У 2018 році Україна отримала статус країни-аспіранта НАТО, що означало підтвердження її прагнення до членства. Однак цей статус не містив жодних юридично зобов’язувальних гарантій і не наближав Україну до отримання Плану дій щодо членства (ПДЧ).

Завдяки реформам 2014-2019 років — збільшенню фінансування армії, впровадженню інституційних змін, покращенню матеріально-технічного забезпечення та соціального захисту військовослужбовців — суттєво посилилася обороноздатність країни. Проте залишалися й проблеми, зокрема недосконалість системи управління, корупція в оборонних закупівлях, недостатній розвиток власного виробництва зброї.

Важливу роль у відновленні та модернізації Збройних Сил України у 2014—2019 роках зіграли волонтери та громадські організації. З початком російської агресії у 2014 році волонтерський рух став важливим елементом у забезпеченні армії необхідним спорядженням, амуніцією та медичними засобами. І хоча в грошовому вимірі його внесок не перевищував 5%, перевага волонтерів у тому, що вони можуть закуповувати необхідні речі швидше або постачати ті засоби, які держава не закуповує. У 2014-2019 роках до волонтерського руху долучалися 13-23% українців, причому 60-70% із них допомагали саме армії. 

Крім матеріальної підтримки, громадськість активно долучалася до реформування оборонного сектору. Наприклад, у 2019 році при Раді національної безпеки і оборони України була створена робоча група під керівництвом генерал-майора Сергія Кривоноса, до якої увійшли представники силових структур та громадські експерти. Ця група розробила концепцію закону про територіальну оборону України, що передбачала створення окремого військового формування — Військ територіальної оборони України — для залучення громадян до оборони держави (закон ухвалили у 2021 році).

Таким чином волонтери та громадські організації не лише забезпечували армію необхідними ресурсами, але й активно впливали на формування й реалізацію оборонної політики та створення необхідних інституцій.

Реформи армії у 2019-2024 роках

У березні 2021 року парламент визначив нові підходи до мобілізаційної підготовки та кадрового резерву. Замість військових комісаріатів створили територіальні центри комплектування та соціальної підтримки (ТЦК), вдосконалили порядок ведення військового обліку резервістів, у тому числі за допомогою ІТ системи «Оберіг» (Єдиного державного реєстру призовників, військовозобов’язаних та резервістів). 

У липні того ж року парламент ухвалив закон «Про основи національного спротиву». Відповідно до нього в січні 2022 року розпочалося створення Сил територіальної оборони ЗСУ. Багато в чому завдяки ТрО вдалося відбити перший наступ росіян у лютому-березні 2022 року.

Після початку повномасштабної війни 24 лютого 2022 року Верховна Рада оголосила воєнний стан (яким серед іншого розширила повноваження військових адміністрацій) та загальну мобілізацію.

Під час воєнного стану уряд значно підвищив грошове забезпечення військовослужбовців. Військові, які перебувають на лінії зіткнення з противником або виконують бойові завдання в тилу ворога, отримують додаткову винагороду в розмірі 100 000 гривень на місяць. Крім того, запроваджені додаткові соціальні гарантії для поранених, родин загиблих і для ветеранів (див. розділ 12).

Дрони використовували у бойових діях ще з 2014 року, переважно для розвідки. Проте з початком повномасштабного вторгнення використання дронів значно виросло. Однією з причин цього була нестача боєприпасів: незважаючи на допомогу партнерів, Україна постійно відчуває їхній дефіцит. Проте окрім знищення техніки й солдат ворога дрони виконують низку інших функцій — розвідка, координація роботи артилерії, а також знищення логістики, в тому числі в тилу ворога. На початку 2024 року президент «узаконив» використання дронів на війні, створивши Сили безпілотних систем як окремий рід військ. Пізніше Рада ухвалила відповідний закон.

Міжнародна співпраця

Протягом 2024 року Україна підписала низку двосторонніх безпекових угод, що передбачають посилення співпраці у військовій сфері та взаємну підтримку під час військових конфліктів. Першими стали угоди з Великою Британією, Німеччиною та Францією, згодом додалися угоди зі США та ЄС. Остання закріплює зобов’язання всіх 27 держав-членів ЄС надавати Україні військову, фінансову, гуманітарну та політичну підтримку протягом десяти років. Цей документ також підтверджує готовність ЄС підтримувати Україну на шляху до членства.

Всього станом на січень 2025 року укладено 28 угод: Спільна відкрита декларація про підтримку України з країнами G7, 20 із країнами, що приєдналися до Декларації, а також із Європейським Союзом (рис. 16.4).

Безпекові угоди, укладені Україною, з одного боку, це тимчасова альтернатива повноцінному членству в НАТО, а з іншого, можуть стати страховкою на випадок можливої кризи в Альянсі. Їхня реальна ефективність залежатиме від політичної ситуації в США та Європі. 

Попри прогрес у зміцненні безпеки через двосторонні та багатосторонні угоди, Україна й надалі вважає повноправне членство в НАТО єдиною реальною гарантією своєї безпеки та стримування подальшої агресії з боку Росії. 

Що далі?

У період з 2014 по 2024 роки Збройні Сили України трансформувалися, їхня боєздатність і спроможність відповідати на сучасні виклики значно виросла. Проте, оскільки війна триває і немає невизначеності щодо її завершення, необхідні подальші реформи.

У січні 2025 року під час засідання Ради Україна—НАТО Головнокомандувач ЗСУ Олександр Сирський представив стратегію дій української армії на 2025 рік. Стратегія визначає чотири пріоритети: стабілізація лінії фронту; зміцнення обороноздатності України; посилення захисту неба та морських шляхів; асиметрична відповідь на спроби агресора досягти переваги завдяки масштабу. На засіданні затвердили дорожні карти розвитку Сил оборони України до 2027 року, розроблені в межах восьми коаліцій спроможностей: авіація, ППО, морські спроможності, артилерія, бронетехніка, ІТ, дрони та розмінування.

Для залучення молоді 18-25 років до лав ЗСУ в лютому 2025 запровадили спеціальну програму, яка передбачає значні виплати, житлові та освітні пільги (втім, дехто вважає цю програму несправедливою). Крім того, командувач Сухопутних військ України, генерал-майор Михайло Драпатий заявив про плани трансформації системи підготовки, управління та рекрутингу з метою вирішення проблеми нестачі особового складу та подолання корупції. Серед пріоритетів — покращення тренувальних програм, впровадження сучасних технологій і посилення ролі сержантського складу. 

Поруч із розвитком Сил оборони уряд планує розвивати оборонну промисловість і забезпечення військових. Міністр стратегічних галузей промисловості України Герман Сметанін повідомив, що станом на початок 2025 року країна виробляє понад третину озброєння, яке використовується ЗСУ. Особливу увагу оборонні підприємства приділятимуть розвитку систем протиповітряної оборони та ракетних спроможностей. 

У сфері забезпечення військових планується реформа системи харчування ЗСУ. Міністерство оборони впроваджує сучасний підхід, який має покращити надійність, прозорість забезпечення та його відповідність потребам військовослужбовців. Новий механізм планували апробувати в п’яти областях: Київській, Вінницькій, Житомирській, Черкаській і Кіровоградській, а також у місті Києві. Однак, після того, як перші торги за новою моделлю не отримали пропозицій від учасників ринку, Міністерство оборони вирішило переглянути масштаби впровадження пілотного проєкту й обмежити його Київською областю та Києвом. 

Важливим напрямком реформ є покращення умов реабілітації та лікування військових. З цією метою уряд схвалив Стратегію формування системи повернення з військової служби до цивільного життя на період до 2027 року. 

Отже, уряд планує подальші реформи Збройних Сил України, спрямовані на підвищення боєздатності, ефективності управління та забезпечення, а також на інтеграцію до євроатлантичних структур безпеки.