Для волеизъявления нужны как те, кто голосует, так и те, кто голосование организовывает. Гражданам было бы нечего делать на участках без членов участковых избирательных комиссий (УИК), которые выдают и считают бюллетени, устанавливают итоги голосования, а также выполняют десятки других важных избирательных процедур. Качество работы членов комиссий влияет на оценку избирателями честности избирательного процесса [1], корректности подсчета их голосов [2], а также общую уверенность в том, что результаты выборов являются правдивыми [3].
Когда проблема под контролем
Присутствие членов избиркомов на участках в день голосования воспринимается как должное. Однако, проблемы с их мобилизацией возникают чаще, чем может показаться, как в Украине, так и в мире. На выборах 2004 года в США из необходимых двух миллионов членов комиссий удалось привлечь только полтора, а 50% избирательных администраторов признали, что у них были проблемы с нахождением достаточного количества желающих работать в комиссиях. На президентских выборах 2014 года в Украине из-за недостатка членов УИК было поставлено под угрозу создание более 4000 избиркомов – 14% от их общего количества. Нехватка членов комиссий накануне второго тура голосования на президентских выборах 2019 года заставила Центральную Избирательную Комиссию открыто обратиться к избирателям с призывом «поддержать избирательный процесс своим участием в работе комиссий». Недоукомплектованность избиркомов кадрами может стать причиной очередей на участках в день голосования, массового беспорядка и ошибок в подсчете бюллетеней.
Обычно, существующие проблемы с кадровым наполнением избирательной администрации не угрожали проведению выборов как таковых. Правительства и местные власти находили решения, которые позволяли открыть избирательные участки в день голосования. Пусть даже с меньшим количеством членов комиссий, чем нужно.
Когда проблема выходит из-под контроля
Ситуация изменилась со вспышкой пандемии Covid-19. На предыдущих выборах (primaries) в штате Висконсин за неделю до дня голосования не хватало семь тысяч членов комиссий из тридцати тысяч необходимых. Особенно критической была ситуация в городе Милуоки, в котором из-за нехватки членов комиссий в день голосования открылись лишь пять участков из ста восьмидесяти. 90% членов избиркомов отказались работать на июньских праймериз в штате Кентукки. Поэтому вместо традиционных 3700 избирательных комиссий ко дню голосования там сформировали только 200. Кроме Висконсина и Кентукки проблемы с нехваткой людей в комиссиях возникли в Джорджии, Иллинойсе, Мэне, Нью-Йорке, Огайо, Пенсильвании, Южной Каролине, на Аляске.
На президентских выборах в Польше, которые должны были состояться 10 мая 2020 года, мобилизовали только половину из 250 тысяч необходимых членов УИК. Совместное исследование, проведенное Союзом польских городов и Союзом польских мегаполисов, продемонстрировало, что в 51 из 176 (29%) исследованных польских городов не было назначено ни одного члена участковой комиссии. В Варшаве из четырех тысяч необходимых членов УИК рекрутировали только тысячу.
Приведенные примеры свидетельствуют, что пандемия является серьезным вызовом полноценной мобилизации членов избирательных комиссий. Во время пандемий люди из-за страха заражения избегают рабочих мест и мест с большими скоплениями людей [4], а карантин и практики социального дистанцирования являются наиболее широко применяемыми стратегиями, минимизирующими распространение инфекции [5]. Поэтому проведение выборов в условиях пандемии требует мобилизации большого количества людей при наименее благоприятных для этого условиях. Риски для здоровья и жизни являются серьезным фактором, который может повлиять на готовность людей участвовать в работе избирательных комиссий.
Взять проблему под контроль: опыт США
Проведение праймериз в США, которое длилось полгода – с конца зимы до конца лета 2020 – позволило увидеть и оценить серьезность проблемы нехватки членов избиркомов. Еще во время праймериз некоторые штаты начали привлекать к работе в комиссиях солдат Национальной Гвардии. Однако, это не решало общую проблему мобилизации членов УИК к президентским выборам 3 ноября 2020 года. Частичную ответственность за мобилизацию людей в комиссии взяли на себя общественный и корпоративный секторы. Студенты Princeton University и ученики Denver East High School основали проект PollHero, целью которого было мобилизовать 1000 членов комиссий. На начало октября им удалось привлечь более 28 тысяч человек. Другая инициатива, Power the Polls, которая началась в июле, поставила цель набрать 250 тысяч членов комиссий. На начало сентября они мобилизовали 350 тысяч, а на начало октября – 530 тысяч человек. Обе инициативы активно используют социальные сети Instagram, Snapchat, Tik Tok, а также сотрудничают с блогерами и лидерами мнений. В то же время, крупные американские компании – GAP, Levi Strauss & Co., Microsoft Corp., Old Navy, Target Corp., UBER Technologies и другие – поощряют своих работников к работе в избирательных комиссиях. Им предлагают сохранение заработной платы на предприятии за день работы в комиссии.
Впрочем, в США голосование на участке в день выборов является лишь одной из опций, чтобы отдать свой голос. Избиратели также могут воспользоваться досрочным или почтовым голосованием. Эти механизмы доступны для избирателей почти всех штатов. По оценке New York Times почтовым голосованием в этом году воспользуются рекордные восемьдесят миллионов избирателей, что вдвое больше, чем на выборах 2016 года. Безусловно, это значительно ослабит нагрузку на избирательные участки и, соответственно, членов комиссий в день выборов. Но, тем не менее, при сохранении уровня явки 2016 года почти шестьдесят миллионов избирателей придут голосовать на участки, на которых их должны ждать члены УИК. Поэтому усилия американцев направлены на мобилизацию членов комиссий понятны и оправданы.
Что ждет нас?
На 25 октября в Украине запланированы местные выборы. По календарному плану проведения выборов до 9 октября территориальные избирательные комиссии должны были сформировать почти тридцать тысяч участковых избирательных комиссий. Не позднее 11 октября все эти комиссии должны были провести первые заседания. Учитывая нормы Избирательного Кодекса по количеству членов комиссий на малых (до 500 избирателей), средних (от 500 до 1500 избирателей) и больших (более 1500 избирателей) участках, для кадрового наполнения УИК нужно 350-470 тысяч человек. В Украине ответственными за мобилизацию и номинирование членов комиссий являются субъекты избирательного процесса – политические партии и кандидаты. Основная нагрузка по поиску людей в комиссии возлагается на парламентские партии. Им гарантируется квота на двух членов комиссии в каждой УИК. Слабость и неразвитость местных структур большинства партий негативно влияет на мобилизацию членов комиссий. Распространенной является практика подачи в комиссии людей без их на то согласия. Это делается для того, чтобы не потерять квоты в комиссиях. Как следствие, уже после формирования комиссий партии массово заменяют членов комиссий. Такие замены продолжаются до самого дня голосования.
Особенностью местных выборов является то, что формирование низового звена избирательных комиссий является децентрализованным – они формируются сотнями городских, районных в городах, сельских и поселковых территориальных комиссий. Как следствие, из-за отсутствия обобщенных данных трудно сразу оценить, возникает ли недостаток членов УИК и, если возникает, то насколько угрожающими являются ее общие масштабы. По состоянию на 13 октября как на официальном сайте ЦИК, так и на официальном паблике комиссии в Facebook информация о недоукомплектовании УИК отсутствует. Это можно воспринимать двояко – как отсутствие проблемы или как отсутствие информации о проблеме. Учитывая неопределенность и нехватку времени, увидеть полную картину с кадровым наполнением комиссий, скорее всего, удастся уже в день голосования на участках. Тем не менее, уже есть первые сигналы о нехватке членов комиссий. Председатель городской теркомиссии Ивано-Франковска Андрей Петрик заявил, что «политические партии подали недостаточно кандидатов в УИК, и большинство комиссий сформированы в минимальном составе». Председатель Львовской областной ТИК Андрей Лозинский сообщил, что «из-за коронавируса не все комиссии укомплектованы, потому что часть людей больна».
Учитывая негативный опыт других стран и динамику распространения пандемии в Украине, стоит заранее подготовиться к неожиданностям в день выборов. Потому что если проблема окажется реальной, времени на ее решение в день голосования не хватит. К примеру, территориальные комиссии могут сформировать условный резерв членов УИК. И в случае необходимости привлечь людей из этого резерва к работе в комиссиях, в которых возникнут проблемы с кадрами накануне или в день выборов. Хотя в Избирательном Кодексе такой резерв напрямую не предусматривается, все же там есть такая норма: «В случае необходимости, для обеспечения участковыми избирательными комиссиями надлежащей подготовки и проведения выборов, в том числе в день голосования, территориальная избирательная комиссия в любое время до дня голосования может увеличить состав участковой избирательной комиссии до его максимального количества, установленного частью третьей настоящей статьи, по представлению председателя соответствующей территориальной избирательной комиссии на основании предложений членов этой комиссии» (Статья 204). Чтобы ею воспользоваться, нужно иметь предварительно заангажированных людей, готовых оперативно приобщиться к работе комиссий. Практика резервов избирательного персонала существует, например, в Северной Ирландии.
Избирательные процессы и практики меняются под влиянием пандемии Covid-19. Страны адаптируют свои избирательные системы под новые условия и вызовы. Их усилия направлены на то, чтобы гарантировать избирателям полноценное и безопасное голосование. Для этого нужна способная и работающая избирательная администрация, которая сможет организовать процесс волеизъявления.
Библиография
- Hall, Thad E, J. Quin Monson, and Kelly D Patterson. 2009. «The Human Dimension of Elections: How Poll Workers Shape Public Confidence in Elections.» Political Research Quarterly 62(3): 507–22.
- Atkeson, Lonna Rae, and Kyle L. Saunders. 2007. «The Effect of Election Administration on Voter Confidence: A Local Matter?» PS — Political Science and Politics 40(4): 655–60.
- Claassen, Ryan. L., David B. Magleby, J. Quin Monson, and Kelly D. Patterson. 2013. «Voter Confidence and the Election-Day Voting Experience.» Political Behavior 35(2):215–35.
- Madhav N, Oppenheim B, Gallivan M, et al. Pandemics: Risks, Impacts, and Mitigation. In: Jamison DT, Gelband H, Horton S, et al., editors. Disease Control Priorities: Improving Health and Reducing Poverty. 3rd edition. Washington (DC): The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank; 2017 Nov 27. Chapter 17. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK525302
- Ferguson, Neil M. et al. 2005. «Strategies for Containing an Emerging Influenza Pandemic in Southeast Asia.» Nature 437(7056): 209–14.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
