Чи прагне Україна до тих саме цілей, що і весь світ

На Сaміті ООН 2015-го було затверджено нові орієнтири розвитку світу, а саме – 17 Цілей сталого розвитку. Україна, як і інші країни-члени ООН, приєдналась до глобального процесу забезпечення сталого розвитку. Це вимагає концептуальних змін в усіх сферах життя. Одним із кроків для досягнення Цілей сталого розвитку є їхня інтеграція у державну регуляторну політику, тобто прийняття всіх рішень у державі на основі даних принципів та заради їхньої реалізації. Чи це можливо в Україні?

Досягнення Цілей сталого розвитку: чому саме державна регуляторна політика?

З ухваленням у вересні 2015р. у рамках 70-ї сесії Генеральної Асамблеї ООН 17 глобальних Цілей сталого розвитку до 2030 року майже весь світ знову підтвердив потребу в більш сталому розвитку. Суспільство, навколишнє середовище та економіка знаходяться під впливом сьогоднішнього покоління, яке є бенефіціаром минулих та відповідальним за майбутні покоління. При цьому, може виникнути конфлікт інтересів між сьогоднішнім та майбутніми поколіннями, який не може бути вирішено за допомогою лише ринкових механізмів. Сьогодні у світі регуляторна політика розглядається як один із засобів забезпечення інтересів майбутніх поколінь та просування цілей сталого розвитку, особливо в часи економічної кризи, коли загроза надання пріоритету короткостроковим вигодам стоїть найбільш гостро.

В Україні державна регуляторна політика не враховує цілі сталого розвитку і не розглядається як засіб досягнення дострокових цілей держави, оскільки чинна Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» була розроблена і затверджена до моменту ухвалення Цілей сталого розвитку ООН. Отже, необхідно розробити нову Стратегію сталого розвитку для України. Нещодавно Міністерство економічного розвитку і торгівлі представило національну доповідь «Цілі сталого розвитку: Україна», в якій надає рекомендації з досягнення Глобальних цілей.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не передбачає проведення інтегрованої оцінки соціального, економічного та екологічного впливу регуляторних актів. Однак, результати діяльності країни не можуть бути оцінені як успішні, якщо вони приносять лише короткострокові переваги та мають негативний середньо- та довгостроковий вплив на суспільство, навколишнє середовище або економіку. Потрібна концептуальна зміна державної регуляторної політики з метою досягнення цілей сталого розвитку, яка братиме до уваги не лише скорочення витрат для бізнесу, але і досягнення довгострокових цілей держави.

Зарубіжний досвід

У багатьох країнах світу державна регуляторна політика ставить за мету розробку регуляторних актів таким чином, щоб вони досягали поставлених цілей за мінімальних витрат, акцентуючи увагу на необхідності скорочення витрат, зокрема для бізнесу. Так, згідно з Указом Президента США «Щодо скорочення регулювання та контролю регуляторних витрат» у 2017 року загальна додаткова вартість нових регуляторних актів федеральних агентств має дорівнювати нулю. На ідеї скорочення витрат для бізнесу побудована державна регуляторна політика Великобританії та Королівства Нідерландів. Однак, деякі країни, наприклад, Естонія, вважають це неправильним підходом, оскільки вирішення глобальних проблем, таких як зміна клімату, виснаження ресурсів та ін. вимагатиме від країн прийняття нових, ефективних та юридично обов’язкових рішень. І вимога компенсувати будь-які нові регуляторні витрати, що виникають внаслідок таких рішень, зменшуючи такі витрати в інших сферах регулювання незалежно від отриманих вигод, серйозно перешкоджатиме цим зусиллям. Натомість у Німеччині сталий розвиток є обов’язковим критерієм під час аналізу впливу регуляторних актів, запропонованих Федеральним урядом.

Європейська комісія (ЄК) ще 2002 року запровадила процедуру аналізу регуляторного впливу (Impact assessment), яка сприяє як ефективному регуляторному середовищу, так і більш послідовній реалізації Стратегії сталого розвитку. Такий аналіз регуляторного впливу передбачає визначення економічного, екологічного та соціального впливу регуляторних актів у випадках, коли очікувані наслідки дій ЄС можуть бути значними.

Сьогодні ЄС переходить до активнішого використання регуляторної політики для підтримки довгострокових цілей розвитку. Наприклад, ЄК у робочому документі «Краще регулювання для інноваційного інвестування» наголошує на позитивному впливові належного регулювання на розвиток інновацій. Крім того, ЄК створила особливі інструменти для проведення аналізу регуляторного впливу в пріоритетних напрямах, серед яких підготовка та оцінка «цифрових» ініціатив для розвитку цифрового єдиного ринку (ICT assessment, the digital economy and society). Ці інструменти є засобом досягнення цілей, закріплених у Стратегії єдиного цифрового ринку.

Крім того, у ЄС запроваджено спеціальний аналітично-прогностичний інструмент «Оцінка впливу міжнародної торгівлі на сталий розвиток» (Trade Sustainability Impact Assessment), що здійснюється незалежними зовнішніми експертами під час переговорів про укладення торговельних угод та для попереднього виявлення їх імовірного впливу – екологічного, економічного та соціального[1]. За 1999 – березень 2016 р. ЄС було здійснено 22 оцінки впливу міжнародної торгівлі на сталий розвиток, включно з оцінкою зони вільної торгівлі у рамках Угоди про асоціацію між ЄС та Україною.

Втім, як аналіз регуляторного впливу, так і «Оцінка впливу міжнародної торгівлі» ґрунтуються на ретроспективному підході – коли оцінка екологічного, соціального та економічного впливу виконується після формулювання концепції регуляторної зміни. Тобто імовірний соціальний, економічний та екологічний вплив зміни порівнюється з первісними умовами, і зміни вважаються прийнятними, якщо вони принаймні не погіршують чинний стан справ. Наприклад, головна мета оцінки впливу міжнародної торгівлі на сталий розвиток полягає у виявленні пом’якшувальних заходів, за допомогою яких можна зменшити або уникнути негативних впливів, що виникатимуть внаслідок укладання міжнародних торговельних угод. Такий підхід має за мету забезпечити в цілому позитивні наслідки регуляторного акту, які полягають в уникненні результату, шкідливого для сталого розвитку. Отже, слабке місце даного підходу полягає в тому, що регуляторний акт вважатиметься загалом позитивним, якщо вихідна позиція не змінюється, зокрема не погіршується.

Інший підхід – здійснення аналізу виходячи з конкретно встановленої цілі сталого розвитку. Такий аналіз є частиною процесу розробки регуляторного акту, а не оцінкою пост-фактум. Аналіз, що ґрунтується на цілі, відображає бажання досягти відповідного результату, визначеного інтегрованими економічними, екологічними та соціальними цілями. Такий підхід дозволяє оцінити, наскільки впровадження пропозиції (регуляторної зміни) сприятиме досягненню цього результату. При цьому, чітко визначені цілі, завдання та індикатори сталого розвитку є важливою передумовою для оцінки, оскільки встановлені цілі визначають необхідний результат на початку розробки пропозиції, тобто враховуються на найбільш ранньому етапі процесу прийняття рішення[2].

Рекомендації для України

На нашу думку, в Україні необхідно змінити концептуальні засади реалізації державної регуляторної політики з метою досягнення цілей сталого розвитку. Державну регуляторну політику варто реалізовувати таким чином, щоб акцентувати увагу не лише на скороченні витрат, які тягнуть за собою регуляторні акти, зокрема для бізнесу, але і на підтримці довгострокових цілей держави. Потрібно, щоб цілі сталого розвитку формували рішення на кожному рівні планів, програм та проектів. Думка про сталий розвиток має стати невід’ємною частиною процесу розробки регуляторного акту та впливати на подальше прийняття рішень.

Потрібно застосовувати метод оцінки, що проводиться відповідно до поставленої цілі (мети). Цілі сталого розвитку є загальними, тому значну роль у процесі оцінки та аналізу відіграє їхнє тлумачення. Методологія проведення оцінки повинна містити конкретні цілі та завдання сталого розвитку й надавати орієнтири або стандарти, за якими регуляторний акт може бути оцінений. Підхід до оцінки, який ґрунтується на поставленій меті, використовує чітко сформульовані цілі, завдання та індикатори які, як правило, є кількісними. Іншими словами, за відправну точку береться те, що має бути досягнуто в ім’я сталого розвитку, а вже тоді оцінюється ймовірність реалізації регуляторного акта. У цьому контексті Стратегія сталого розвитку України потребує актуалізації відповідно до 17 глобальних Цілей сталого розвитку. Також доцільно включити до неї конкретний план, завдання та індикатори реалізації цих цілей.

Кожна Ціль сталого розвитку має свої завдання, а також індикатори, які дозволяють оцінити ступінь досягнення цілі:

Ціль → Завдання → Індикатор

Наприклад, для досягнення сьомої Цілі сталого розвитку – «Доступна та чиста енергія» – поставлено декілька завдань, наприклад, збільшення частки енергії з відновлювальних джерел у глобальному енергетичному балансі. Для моніторингу стану досягнення даної цілі визначено індикатор – частка енергії (%), виробленої з відновлювальних джерел, у загальному кінцевому споживанні енергії у 2030р. Згідно з Національною доповіддю «Цілі сталого розвитку: Україна» від МЕРТ для України такий індикатор, наприклад, у 2020р. становить 11%. Для довідки, у ЄС такий показник має становити 20% до 2020р., у Енергетичних національних стратегіях країн-членів ЄС даний показник встановлено, наприклад, для Угорщини – 13%, Польщі – 15%, Німеччини – 18%, Литви – 23%, Естонії – 25%, Латвії – 40%. Кінцевий показник для України у 2030р. складає 17,1%.

Дорога до цілі

Цілям, завданням та індикаторам мають відповідати такі етапи здійснення державної регуляторної політики:

1. ціль – ініціювання, пропозиція про необхідність підготовки проекту регуляторного акта, або про необхідність його перегляду. Необхідність розробки регуляторного акта має бути обумовлена не тільки неможливістю розв’язання проблеми за допомогою ринкового механізму або діючих регуляторних актів, а у першу чергу потребою у досягненні цілей сталого розвитку. Слід обґрунтувати, як виявлена проблема впливатиме на Цілі сталого розвитку і як дана проблема буде розвиватись без державного втручання;
2. завдання – розробка проекту регуляторного акта для досягнення поставленої цілі. На цьому етапі відбуватиметься аналіз регуляторного впливу, який серед іншого буде включати порівняння альтернативних способів досягнення цілі, грунтуючись не тільки на аналізі витрат та вигод, але і на мірі, в якій вони сприятимуть досягненню певної цілі сталого розвитку;
3. індикатори – відстеження результативності регуляторного акту, як того вимагає ст. 10 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відстеження результативності регуляторних актів має ґрунтуватися на новому підході, а саме, показники, за якими має визначатися результативність регуляторного акту, мають бути безпосередньо пов’язаними з очікуваним прогресом у досягненні цілей сталого розвитку й відповідними завданнями Стратегії сталого розвитку. Наприклад, у Федеративній Республіці Німеччина аналіз впливу проектів регуляторних актів Федерального уряду проводиться відповідно до 17 глобальних Цілей сталого розвитку та Правил управління та Індикаторів Стратегії Німеччини зі сталого розвитку на 2016р. Основні цілі Стратегії сталого розвитку Німеччини відповідають 17 глобальним Цілям сталого розвитку до 2030 р. із чітко визначеними індикаторами та завданнями, які планується виконати на національному рівні. Пропозиції, які не відповідають указаним цілям, повертаються відповідальним міністерствам або комітетам для доопрацювання.

Примітки:

Головне фото: depositphotos.com / Create Design