Плюси та мінуси нового українського виборчого законодавства: диявол криється в деталях

Анна Наливайко, Центр європейських досліджень імені Вільфріда Мартенса (Брюссель), Віта Думанська, громадська організація ЧЕСНО, Остап Гункевич, помічник народного депутата України (партія «Голос») та Сергій Горовенко, помічник народного депутата України (партія «Слуга народу») представили свої оцінки нового законодавства. Хоча реформа децентралізації вимагає змін у виборчих правилах, існує ризик того, що вони зруйнують баланс сил на користь парламентських партій.

Тут ми представляємо основні моменти дискусії.

Місцеві вибори в Україні призначені на 25 жовтня 2020 року. Вони будуть повністю відрізнятися від попередніх через нову виборчу систему та численні організаційні зміни. Нова, більш складна, виборча система з відкритими списками, проблеми, спричинені триваючим конфліктом на Сході України, та ризики для громадського здоров’я, пов’язані з пандемією COVID-19, роблять майбутні вибори викликом для всіх зацікавлених сторін — кандидатів, членів виборчих комісій, незалежних спостерігачів та виборців.

Беручи до уваги конфлікт, що триває, Центральна виборча комісія України вирішила не проводити вибори на підконтрольних сепаратистам територіях та в громадах на лінії зіткнення на Донбасі. Це рішення також підтримав президент Зеленський. Під час свого візиту до Брюсселя він сказав, що зараз немає можливості провести вільні та чесні вибори на Сході України, «місцеві вибори не можуть проводитися в районах сутичок у Східній України – як того хотів президент Росії Путін – поки Україна не поверне повний контроль своїх кордонів».

У попередні роки, незважаючи на 6-річний військовий конфлікт, Україна провела двоє президентських виборів, які відобразили волевиявлення людей. У цьому відношенні Україна поставила дуже високу планку і показала демократичний підхід, особливо для сусідніх країн, які все ще борються з радянським минулим. Медіа плюралізм, незалежні ЗМІ та рівний доступ до них для кандидатів важливі для прозорості виборів.

ЄС не має жодних очікувань щодо результатів виборів, крім того, що вони мають відображати волю народу. Однак ЄС очікує, що вибори будуть прозорими, чесними та вільними від корупції. Хоча купівля голосів вже не настільки поширена, як раніше, все ще існують деякі несправедливі або «брудні» практики, такі як підкуп виборців або реєстрація кандидатів-клонів. Дуже важливо подолати такі практики якомога швидше.

Як нові правила вплинуть на виборчий процес?

Новий Виборчий кодекс був розроблений і прийнятий попереднім парламентом. Тоді президент Зеленський наклав на нього вето. Вдруге дуже схожий Кодекс (із включенням деяких пропозицій Президента) був прийнятий у грудні 2019 року. Він був прийнятий поспіхом через необхідність завершити реформу децентралізації та провести місцеві вибори в 2020 році, тому Кодекс не такий пропрацьований, як це мало б бути.

Всі поправки можна розділити на дві групи: технічні, що виправляють законодавчі прогалини у попередньому Виборчому кодексі, та політичні. Друга група поправок включає як позитивні, так і негативні зміни, про які йдеться нижче.

Пропорційна система (+/-). Одним із досягнень нового Виборчого кодексу є впровадження пропорційної системи з відкритими списками для обрання депутатів місцевих рад у містах / населених пунктах, у яких проживає понад 10 000 виборців. Ця поправка вирівнює великі села та малі міста у виборчих правах: усі громади, що мають понад 10 тисяч виборців, будуть користуватися пропорційною системою, а менші громади продовжать використовувати мажоритарну. Як результат, 45% усіх громад у жовтні обиратимуть депутатів за новою системою.

У той час, поправки ввели виборчу квоту у 25% та складний дизайн бюлетеня. Ця комбінація робить відкриті списки схожими на закриті.

Крім того, норма, згідно з якою кандидат може бути самовисуванцем лише у населенному пункті, де проживає менше 10 000 людей, не відповідає Кодекс належної практики у виборчих справах Венеціанської комісії Ради Європи. Кодекс встановлює рівне право балотуватися на виборах для партійних та незалежних кандидатів.

Інклюзія (+/-). Позитивним кроком є запровадження положень про більш широке включення жінок (гендерні квоти для партійних списків), внутрішньо переміщених осіб (ВПО) та трудових мігрантів (вони можуть легше змінити адресу голосування та, таким чином, не виключаються з голосування). Однак гендерна квота є обов’язковою лише на етапі висування. Були випадки, коли партія включала людей до списків, але вони не подавали документи до територіальних виборчих комісій. Комісії все ж реєстрували такі списки.

Процес партійного будівництва (+/-). Зараз Кодекс включає концепцію мінімальної кількості кандидатів, яких партія має подати до регіонального списку: принаймні 5 кандидатів для кожної виборчої дільниці + лідер списку. Це має стимулювати процес розбудови партій. Адже зараз більшість партій мають своїх представників лише у великих містах. За нової системи партіям доведеться будувати стосунки з місцевими громадами, якщо вони хочуть бути в місцевих радах. Але зараз це стало значною проблемою для партій у малих громадах, оскільки важко знайти кандидатів. Отже,

• люди, які хотіли б балотуватися на виборах, повинні бути висунуті партіями – і, таким чином, або укласти угоду з існуючою партією, або створити власну партію;
• президентська партія має вищі можливості для присутності в місцевих радах, а отже, і в місцевому врядування.

Українська партійна система не була готова до цих радикальних нововведень. І судова практика доводить, що цю новацію можна обійти, оскільки постанова є обов’язковою в момент висування кандидатів, а не під час їх реєстрації.

Фінансування (–). Немає обмежень на видатки на місцеві виборчі кампанії з партійних кишень. Однак самовисуванці мають жорсткі обмеження у своїх витратах. Це ставить їх у невигідне становище. Що стосується регулювання витрат на передвиборну агітацію, Виборчий кодекс та Закон «Про політичні партії» мають принципово протилежні підходи. Наприклад, Кодекс забороняє юридичним особам фінансувати кампанії та обмежує фінансування приватними особами. Саме тому партії використовують положення Закону «Про політичні партії» для збору коштів на свої рахунки, а потім для фінансування виборчого фонду. Зараз партійні кандидати та незалежні громадяни перебувають у нерівних умовах. 

Також Національне агентство з питань запобігання корупції дозволило партіям подавати фінансову звітність після карантину. Карантин триває з 12 березня і кінця йому не видно. Таким чином, партії не порушують закон, але зараз не існує можливості перевірити їх фінансування. Беручи до уваги відсутність фінансової винагороди за роботу в місцевих радах, існує велика ймовірність того, що партії фінансуються олігархами.

Контроль (+/-). Більша вага партій підтверджується і їх можливістю відкликати депутата. Депутат тепер може бути відкликаний партією, якщо, наприклад, його діяльність не відповідає програмі партії. Це загрожує незалежності місцевих депутатів.

Швидкі зміни (–). Однак найбільший ризик представляють спроби змінити правила гри під час самої кампанії. Відповідно до міжнародних норм, виборче законодавство не повинно змінюватися менше ніж за рік до виборів. Причина полягає в тому, що такі рішення ставлять старі та новостворені партії в нерівні умови, оскільки вони мають різну кількість часу для підготовки до виборів. Згідно з останніми статистичними даними, партійні кандидати переважно висувалися від парламентських партій, включаючи правлячу.