Недостаток лидерства, кадровый голод и слабые коммуникации — главные вызовы реформы государственного управления

Почему нам нужна реформа госуправления?

Реформу государственного управления (РГУ) в Украине называют «реформой реформ», поскольку от качества формирования государственной политики и эффективности ее воплощения зависит успех внедрения всех других реформ, перезагрузка системы управления, изменение мышления и в конце концов достижение государством своих целей по улучшению жизни граждан. 

Реформа государственного управления призвана построить эффективную государственную машину, что повысит качество принятия решений и публичных услуг. Успешная реформа поможет решать многочисленные социальные и экономические проблемы и достичь более высокого уровня жизни. В свою очередь это поможет повысить уровень доверия к государству. 

Реформу начали в 2016 году. Ее ключевой особенностью должно было стать распределение полномочий и зон ответственности между политиками и государственными служащими. Такое распределение должно было обеспечить преемственность политики и снизить вред от популистов у власти. Недавно правительство анонсировало обновление стратегии реформы, которая рассчитана до 2021 года. Продолжаются публичные консультации. Однако как власть, так и общество уделяют реформе мало внимания. Поэтому тем, кто продолжает работать над реформой, не хватает политического веса и последовательности во внедрении необходимых изменений. 

Мы проанализировали опыт экспертов, которые различным образом и в разное время подключались к разработке и реализации реформы госуправления как представители общественности, непосредственные ее участники и даже как политики, за нее отвечавшие (подробно — в приложении). Эксперты определили три главные составляющие успеха реформы — политическое лидерство, привлечение качественных кадров и коммуникация. Ниже приводим развернутые результаты исследования.

Государственное управление — это не только госслужба

Все опрошенные эксперты согласились, что реформа государственного управления является первоочередной для Украины, поскольку является основой для внедрения всех последующих изменений, базисом для перезагрузки системы управления и влияет непосредственно на изменение мышления госслужащих и политиков. 

Но вместе с тем треть экспертов указали на проблему узкого восприятия реформы в Украине. Реформа государственного управления — это не только реформа госслужбы.

«Реформа управления никогда не была даже осознана как потребность в украинском обществе. Обычно ее сужают до реформы госслужбы, потому что нужно изменить процедуры найма, увольнения, повысить оплату труда. На самом деле, это гораздо более широкая тематика. Но, к сожалению, она не является предметом общественного внимания и дискуссии.»

Суть реформы, по мнению экспертов, заключается в том, чтобы «строить сервисное государство, которое решает проблемы граждан, а не создает их».

Для этого нужно: 

• создать эффективную и независимую госслужбу; 
• формировать взвешенные и просчитанные государственные политики; 
• предусмотреть современные процедуры для принятия и выполнения эффективных решений;
• формировать имидж государственной службы как конкурентного работодателя, привлекательного для мотивированных и компетентных специалистов; 
• создать качественные государственные услуги для граждан и бизнеса. 

Что удалось и не удалось реализовать в ходе реформы

Среди успешных шагов реформы эксперты назвали увеличение прозрачности и открытости благодаря конкурсам на должности госслужбы, цифровизации государственных услуг и работы ЦНАП. 

«Наиболее успешное направление реформы — предоставление административных услуг.»

Частично удалось достичь успеха в создании директоратов министерств. Количество директоратов должно было бы соответствовать сферам политики, но правительство не определилось с перечнем сфер политики. Поэтому директораты до сих пор существуют только в пилотных министерствах. Благодаря созданию директоратов удалось разделить политические и административные функции и привлечь в органы власти новых людей. В качестве примера успешного введения директоратов эксперты чаще всего упоминали МОЗ времен Ульяны Супрун. 

Еще один частичный успех — привлечение специалистов на госслужбу благодаря новой конкурсной процедуре. Впрочем, с марта 2020 года из-за отмены конкурсов вследствие карантина на государственную службу вне конкурсов временно назначены более 22 тысяч человек.

Неуспешным с точки зрения реализации эксперты считают запланированное реформой стратегическое планирование и разработку государственной политики (эти процессы не удалось воплотить). Значительное негативное влияние на реализацию реформы оказало решение парламента о допустимости «политических увольнений» госслужащих. 

«Был большой шаг назад, когда позволили увольнять госслужащих не по процедуре. Когда приходит новое руководство, и топ-чиновники (категория «А») уходят по упрощенной процедуре.»

Полностью нереализованными шагами реформы стали:

• полная перезагрузка системы государственного управления и закрепление достигнутых результатов; 
• деполитизация государственной службы (политические и административные функции на данный момент не разделены); 
• HR-функция и внутренние коммуникации в министерствах; 
• пересмотр функций и эффективности работы не только министерств, но и других центральных органов исполнительной власти; 
• практики современных процедур принятия решений. 

Более половины экспертов считают, что не удалось реализовать все запланированные процедурные и институционные изменения, а по многим решениям произошел «откат».

Что мешает реформе, или Топ-3 вызовы РГУ

По мнению экспертов, это:

1. недостаточность политического лидерства и запроса на реформу среди политиков, госслужащих, представителей гражданского общества,
2. кадровый голод
3. коммуникации реформы (как внешние, так и внутренние).

Рассмотрим эти три причины подробнее.

Отсутствие политического лидерства

Все эксперты отметили отсутствие запроса на реформу от основных внутренних стейкхолдеров и отсутствие политического лидера реформы. 

Эксперты связывают это с тем, что реформа сложная и долгосрочная — результаты реформы нереально получить за период каденции одного политика. К тому же, она нуждается в непопулярных решениях, которые не являются политически выгодными для власти. Премьер-министру, который должен был бы быть лидером реформы, необходима коммуникационная поддержка и запрос от общества. 

Отсутствие запроса и политического лидерства вызывает другие проблемы, например отсутствие политической поддержки, последовательного внедрения реформы, саботаж реформы из-за нежелания избавиться от ручного управления и устоявшихся комфортных практик, а также поверхностность — формальная «отработка» международных обязательств, а не глубинные изменения.

«Если правительство не может принять решение о надлежащей зарплате государственных служащих, то оно не может выдвигать соответствующие требования к их работе и квалификации.»

«Ручное управление интересует всех, кого интересуют коррупционные возможности.»

«Сначала была довольно быстрая и жесткая реформа, а затем — один компромисс, второй и третий. Но реформу надо делать бескомпромиссно.»

Кадровый голод

Отсутствие в достаточном количестве профессиональных кадров со знаниями и опытом, особенно в менеджменте. Эту причину эксперты связывают с нехваткой качественного профильного образования в Украине. 

«Нет институтов, готовящих людей, которые могли бы эффективно работать на госслужбе. Их надо было импортировать из-за рубежа или привлекать из бизнеса. А это результата не дало, из бизнеса нет смысла идти на такую работу.»

Коммуникационный вызов

Эксперты указывали на проблему отсутствия надлежащей внутренней и внешней коммуникации касательно реформы. Что, в частности, вызвало напряжение между «старыми» и «новыми» госслужащими во время первых этапов реализации реформы и усилило сопротивление изменениям.

Также продолжает формироваться негативный имидж государственной службы в глазах граждан. Многочисленные опросы фиксируют низкий уровень доверия к чиновникам и системе государственного управления в целом. 

«Общество не осознает, какую проблему надо решать с помощью госуправления.»

Как сделать реформу госслужбы вновь актуальной?

Из-за непопулярности и сложности реформы сложно предположить, что любой президент или премьер-министр в Украине возьмет на себя бремя политического лидерства «реформы реформ» без заметного запроса со стороны гражданского общества. 

Но запрос на такую ​​сложную реформу сам по себе не появится. Ведь реформы почти не существует в информационном поле. В сознании украинцев ее реализация не связана с состоянием дел в государстве. Поэтому нужно конструировать вокруг реформы социальную проблему и связывать в понимании граждан эффективность управления с его результатами — состоянием развития экономики, способностью государства решать социальные проблемы и способностью правительства отвечать на ежедневные вызовы. 

Как показало исследование, три основные вызова реформы — политическое лидерство, кадровый голод и недостаточность коммуникаций в широком смысле — можно объединить темой коммуникаций. Проблемы лидерства, как и кадрового голода, не могут быть решены без всеобъемлющей массовой коммуникации и внутренней коммуникации внутри государственной службы. Помочь с массовой коммуникацией, прежде всего компетентно объяснять важность реформы, могут те эксперты, которые работали над реформой, понимают ее задачи и важность для Украины. В то же время важно привлекать к обсуждению и освещению реформы широкий круг экспертов, лидеров мнений, медиа и общественных организаций.

Приложение. Дизайн исследования

Целью нашего исследования была оценка хода реформы госуправления и определение ключевых результатов, проблем и возможностей их решения с точки зрения экспертной среды. Метод сбора данных — глубинные интервью. Исследование проводилось собственными силами и на средства Института конструктивной журналистики и новых медиа в период с 20 октября по 1 декабря 2020 года. Респондентами были выбраны эксперты, которые прямо или косвенно разрабатывали реформу либо были привлечены к ее разработке или реализации в течение 2016-2019 годов и на время исследования не были депутатами, министрами, госслужащими министерств. 

Согласно предварительному анализу количество экспертов, привлеченных на различных этапах к разработке и внедрению реформы и имевших более или менее полное представление о подробностях ее реализации, насчитывало до ста человек. Для чистоты исследования все число экспертов мы разделили на условные группы: непосредственно вовлеченные в реформу эксперты, эксперты, имеющие отношение к реформе, экс-политики и политики. Последних ради устранения рисков непрозрачности или политических мотивов из опроса было решено исключить. Таким образом выборка содержала пропорциональное число экспертов РГУ, экспертов, имеющих отношение к реформе и экс-политиков. Опрос проводился на условиях неразглашения авторства цитат экспертов, но с обнародованием факта их участия в исследовании.

Всего было проведено 23 глубинных интервью с такими экспертами:

• Сергей Сорока, РПР;
• Кристина Файчак, BRDO;
• Глеб Вышлинский, неправительственная организация «Центр экономической стратегии»;
• Игорь Колиушко, ЦППР, главный эксперт группы РГУ РПР;
• Павел Ковтонюк, экс-заместитель министра МОЗ, KSE;
• Владимир Семенихин, РПР, Офис админуслуг;
• Мария Репко, неправительственная организация «Центр экономической стратегии»;
• Алексей Дорогань, директор BRDO;
• Павел Кухта, экс-заместитель министра экономики, KSE;
• Роман Кобец, BRDO;
• Алексей Гончарук, экс-премьер-министр;
• Александр Саенко, экс-министр КМУ;
• Олеся Огризко, РПР;
• Марьяна Рыбий, РПР, менеджер группы РГУ;
• Иван Хилобок, Офис реформ КМУ;
• Дмитрий Яровый, KSE;
• Юрий Голинский, KSE, Центр анализа публичных финансов и публичного управления;
• Александр Стародубцев, экс-глава НАДС;
• Ирина Пионтковская, неправительственная организация «Центр экономической стратегии»;
• Артем Шаипов, PGA;
• Олег Петренко, экс-глава НСЗУ;
• Кирилл Клименко, РПР;
• Владислав Рашкован, заместитель исполнительного директора от Украины в Международном валютном фонде

В гайде опроса команда использовала 34 главных вопроса по пяти основным направлениям реформы: реформа государственного управления в целом, формирование политик и стратегическое планирование, государственная служба, государственные услуги и подотчетность.