Хай живе корупція? Як зробити право вище влади в Україні

Нещодавнє затримання Романа Насірова, голови одіозно корумпованої Державної Фіскальної Служби, викликало мало не ейфорію з приводу довгоочікуваного успіху в боротьбі з корупцією. Однак навіть якщо пан Насіров буде визнаний винним і засуджений (що не факт на даний момент), мало надії, що коли з’явиться його наступник збір податків перестане бути корупційним кошмаром для українського бізнесу, якщо не вдасться фундаментально реформувати всю систему.

Проте основний момент, який досі не усвідомила більшість людей як в Україні, так і за кордоном, полягає в тому, що боротьба з корупцією – це не «тільки питання політичної волі». Таке небезпечне спрощення робить марними або навіть контпродуктивними будь-які антикорупційні зусилля, спрямовуючи їх на недосяжні або просто помилкові цілі замість того, аби боротися з коренями проблеми.

Як висловилися Нобелівський лауреат Дуглас Норт, Баррі Вайнгаст та Дж. Дж. Волліс:

Україна виглядає вдалою ілюстрацією цьому твердженню: як західні, так і вітчизняні спостерігачі, не знайомі з (доволі складними) сучасними інституційними та політико-економічними концепціями, знаходяться у глибокій омані стосовно того, що виглядає як «усього лише корупція, яку політичний лідер зобов’язаний переслідувати». Це приводить їх до популізму та профанації.

Для подібних спостерігачів є погана новина: «політична воля» у тих державах, які Норт та співавтори називають «природними» навряд чи може бути ефективною у боротьбі з «корупцією», що складає суть їхнього суспільного устрою та є їхнім modus operandi. Скоріше, вона працює проти іншого виду корупції (загнивання, якщо перекладати буквально) самого цього соціального устрою – що часто означає більшу відкритість, яка допомогає розвитку. Наприклад, так було у середньовічній Європі, де нові технології були суворо заборонені законом і могли розвиватися лише завдяки корупції контрольних органів. Окрім того, нижче детально описано, чому покладатися на сильну політичну волю виконавчої влади, ймовірно, було б контпродуктивним у випадку України, як і у випадку багатьох інших країн.

Багато з них, якщо не більшість, в решті решт виявлялися настільки ж корумпованими, як їх попередники, якщо не гірше.

Окрім того, необхідно розрізняти різні види корупції, для боротьби з якими потрібні відповідні інструменти. Міна – дуже ефективна зброя проти танку, але не проти військового літака. Проте у панівній антикорупційній риториці просте і очевидно шкідливе розкрадання коштів прирівнюється до «наднормових» за «змащення колес бюрократії», посібництва в оминанні по-дурному громіздких чи обтяжливих нормативно-правових актів (які було б краще взагалі ліквідувати) та складної проблеми здирництва під загрозою закону, що детальніше описана нижче. Безперечно, врешті усі вони шкідливі, і всі призводять до схожих наслідків – незаконного збагачення низки владних чиновників, але це відбувається дуже різними способами і призводить до вкрай різних наслідків. Окрім того, мотивація залучених сторін та інших зацікавлених осіб може дуже відрізнятися в усіх наведених прикладах. Рецепт «просто киньте їх усіх за грати» спрацьовує лише в окремих випадках, до того ж, «їх усіх» по факту означає 5-7%, а не 50-70% усіх задіяних чиновників. В інших випадках жодна політична воля не здатна вирішити цю проблему через покарання.[1]

Розуміння місцевого контексту може допомогти розібратися у цих моментах. На жаль, російське прислів’я «Закони написані для дурнів» сповна характеризує і українське суспільство. Відповідно до укорінених історичних традицій закони умисне роблять непридатними до виконання, щоб зробити їх вибіркове, на розсуд керівника («дискреційне») використання основним способом управління в державі. Така дискреція наділяє чиновників нечітко визначеними повноваженнями «вирішувати питання» («владою»), що було б нечувано у державі, яка визнає верховенство права. Зверніть увагу – лише у російській (та українській) мові держслужбовця називають «начальником» – саме тому, що він або вона керує людьми, користуючись законом як палицею, замість того, щоб безпристрасно застосовувати його, як це личило б бюрократу.

Якщо застосувати це до формули Роберта Клітгаарда «корупція = дискреція + монополія – підзвітність», у загальних рисах буде зрозумілий основний виклик, із яким стикається Україна. Більшість функцій держави прив’язані до її монополії на застосування сили, і цьому навряд можна зарадити. Поки не сформуються демократичні та судові інституції, підзвітність лишатиметься слабкою та дискреційною, тож начальники продовжуватимуть безкарно зловживати своїми дискреційними повноваженнями. Вони з радістю використають їх як інструмент для переслідування своїх жертв, політичного тиску, рейдерства, усунення конкурентів своїх кумів тощо. І що важливіше за інше – для підтримання самої цієї системи, піклуючись про те, щоб закони залишалися непридатними до виконання.

Допоки ці принципи лишатимуться більш-менш непорушними, корупція залишатиметься практичним, а іноді навіть єдино можливим способом розв’язання проблем – тоді як найкраще «антикорупційне» законодавство потерпатиме від того ж вибіркового (дискреційного) виконання, що й інші норми. За таких умов саме лише переслідування окремих осіб, навіть високопоставлених, за вказівкою більш високопоставлених начальників, призведе лише до збагачення переслідувачів або, за надто грубих порушень, простій заміні одних корупціонерів іншими, такими самими, проте більш відданими системі та своїм благодійникам. В описаній вище системі відносин таке вибіркове покарання для інших чиновників інтерпретується як сигнал демонструвати більшої відданості, а не порядності. Антикорупційне переслідування окремих осіб, якщо воно не ґрунтується на глибших інституційних змінах та верховенстві закону, цілком може бути навіть контрпродуктивним, оскільки це – звичний інструмент вибіркового правосуддя по відношенню до конкурентів у політиці і бізнесі, і, відповідно, інструмент зміцнення особистої влади – історія України знає немало таких прикладів, не кажучи вже про Росію, де корупція квітне, не зважаючи на гучні корупційні скандали з ключовими міністрами, такими як Сердюков та Улюкаєв.

Проте сама описана вище система використовується не лише для пошуку особистої вигоди, але й для інших цілей, інколи цілком законних, зокрема – для виконання посадових обов’язків. Іншими словами, українські бюрократи використовують непрозорий характер своїх прав і обов’язків, щоб нормально працювати. Саме тому так важко усувати «корупційні вразливості», і саме тому за теперішньої системи владі не можна доручати самостійно робити реформи, що підривають систему, яка забезпечує її процвітання. Адже сучасні, на перший погляд, українські інституції часто функціонують як інституції середньовічних «природних держав», блискуче проаналізованих Нортом та співавторами.

Простіше кажучи, в основі панівної системної корупції лежить конфлікт інтересів, властивий правам та обов’язкам чиновників. Очевидно, що було б нерозумно покладатися на них в питанні впровадження реальних змін. Серед чиновників трапляються і виключення – «ангели», щиро віддані справжнім реформам у своєму секторі: ті, хто впроваджує зміни, вирішуючи справжні проблеми (як, наприклад, команда, що прийшла до уряду після Майдану, або – нещодавній приклад – Міністр фінансів Олександр Данилюк, який минулого року зміг, незважаючи на запеклий опір, проштовхнути амбіційний антикорупційний пакет щодо адміністрування податків). Однак такого успіху Данилюк досяг лише завдяки тому, що, на відміну від усіх своїх попередників (зокрема Наталії Яресько, у якій багато хто (помилково) вбачав описаного вище «ангела»), позбавив податкові органи їхньої вирішальної ролі в розробці податкового законодавства, залучивши натомість експертів громадянського суспільства. І це – набагато більш далекосяжний та системний крок, чим навіть могло би стати потенційне ув’язнення Насірова.

Проте надто часто проблема зводиться до переслідування одних представників верхівки і надії на порядність інших. Незважаючи на свої добрі наміри, Захід поки не прийняв факт, що жодний із цих шляхів не може викорінити системну корупцію. Вибіркове покарання за масовий злочин вкрай неефективне, особливо коли переслідувачі самі корумповані або політизовані, як пояснювалося вище – тоді як на практиці порядність є відносною величиною й має значення лише в порівнянні з корупційними можливостями. Натомість необхідно як слід зосередитися на цих можливостях, що спираються на правові та інституційні основи, у першу чергу на тих, що допускають дискреційне виконання закону.

Висновки

Отже, корупція в Україні перемагатиме, допоки західні радники здебільшого читають закони (написані для дурнів) та дослухаються до влади – яка, у свою чергу, рада збити їх з пантелику та продовжити вести справи звичним шляхом. Як показують події від часів Євромайдану, наразі малоймовірно, що посади в українському бюрократичному апараті масово обіймуть серйозні технократи або реформатори, щоб впроваджувати справжні зміни зсередини. Оскільки проблема стосується не стільки особистостей, скільки інституцій, рішення також має бути інституційним: реформи для боротьби із системою мають значною мірою йти ззовні. Звісно, чиновникам мають отримати необхідні повноваження для виконання та адміністрування реформ, але, як правило, не їхньої розробки.

Існує багато різних прикладів подібних інституційних заходів, які вже були впроваджені в Україні та інших країнах – від окремих урядових «офісів реформ» з незалежними місцевими та західними експертами у штаті, до громадянського суспільства, що розробляє законопроекти та агітує за них за допомогою депутатів. Ще в 2010 році Брайан Леві та Френсіс Фукуяма припустили, що Україна належить до тих нечисленних країн, де «Розвиток відбувається «знизу вгору», залучаючи громадянське суспільство як відправний пункт для створення більш дієздатної держави, зниження корупції, підвищення якості державних послуг, загалом, вдосконалення політичних інституцій – і, відповідно, зняття обмежень для розвитку» – сьогодні ця ідея очевидна, як ніколи раніше. Не в останню чергу це поясняється тим, що українські експерти-активісти цілком усвідомлюють досить сумні реалії, із якими наразі стикається Україна. Але в той же час, принаймні ті з них, хто користується авторитетом, щиро ненавидять повальну корупцію, що роз’їдає країну та часто мають пропозиції того, як змусити закон працювати навіть в цій ситуації. Чим уважніше Захід дослухатиметься до цих експертів та співпрацюватиме з ними, тим швидше вони зможуть досягти спільної мети – верховенства права в Україні.

Примітки