Історія парламентаризму незалежної України за світовими мірками дуже нетривала, всього 25 років. Але свій юний вік вона з лишком компенсує насиченістю життя і інтенсивністю подій. За вісім неповних скликань депутатами було 3 813 осіб. Вони внесли на розгляд парламенту 24 6871 законопроектів, з яких 4 0091 стали законами. Парламенти України двічі достроково розпускали: 5 червня 2007 року це зробив Віктор Ющенко, а 25 серпня 2014 року - Петро Порошенко. Але це факти, які лежать на поверхні, а нам би хотілося знайти щось цікавіше.
Який парламент був найбільш працелюбним та працездатним і яка Рада може похвалитися найбільшою згуртованістю? Які законотворчі "стосунки" складались між президентами і різними скликаннями ВРУ? В Україні прийнято, щоб відповіді на подібні питання давали експерти-політологи, висловлюючи свою суб'єктивну думку. VoxUkraine проаналізував більше 20 років роботи парламенту іншим шляхом: використавши OpenData2 і трохи статистики.
У цій статті ми пропонуємо читачам звернути увагу на 5 неочевидних фактів з історії українського парламентаризму, які допоможуть пролити світло на вищесформульовані питання.
Через відсутність детальної інформації про перші два скликання, наша історія українського парламентаризму зосереджена на періоді від березня 1998-го до серпня 2016-го (III-VIII скликання Верховної Ради).
Якби депутатам платили за кількість голосувань, в яких вони брали участь, то найбільше б народні обранці заробили за вересень-грудень 2011-го під час 9 сесії Верховної Ради VI скликання. Тоді за кожен пленарний день парламент голосував в середньому 100 разів. Друга половина VI скликання - час домінування у Верховній Раді Партії Регіонів (також в коаліцію входили комуністи і Блок Литвина). Їм вдалося у буквальному розумінні поставити голосування на потік і задати дуже високий темп роботи українського парламенту.
Найменш продуктивний період - 4 сесія V скликання, під час якої відбувалось менше одного голосування в день. В цілому все V скликання виділяється на тлі інших відносною неефективністю, причиною чого була перманентна парламентська криза. БЮТ, "Наша Україна" і соціалісти не змогли утримати Коаліцію демократичних сил, внаслідок чого соціалісти відкололися і пішли на союз з Партією регіонів і комуністами. Так з'явилася Антикризова коаліція у Верховній Раді. Проте і вона не прожила довго, внаслідок протистояння між президентом і парламентом. Все закінчилося достроковими виборами 2007 року.
Якщо оцінювати скликання в розрізі сесій, найплідніше (кількість голосувань в день) депутати усіх Верховних Рад працювали на першій сесії кожного нового скликання - в середньому 38 голосувань в день, тоді як середня продуктивність на інших сесіях складала всього 19. Можна припустити, що активністю на початку роботи кожної нової Ради народні обранці прагнуть довести електорату свою профпридатність або, що ймовірніше, максимально швидко проголосувати вигідні для себе або "спонсорів" закони. На подальших сесіях запал згасає, а кількість протиріч в партіях і між партіями зростає - це негативно позначається на кількості голосувань.
Хороший спосіб підвищити продуктивність депутатської праці - провести перевибори після затяжної політичної кризи або революції. Саме депутати VI і VIII післякризових скликань голосували найактивніше. Середня кількість голосувань в день для VI і VIII скликань дорівнює 47 і 68 відповідно, тоді як депутати інших скликань голосували не частіше ніж 24 рази за день.
Наскільки Верховна Рада лояльна до президентських законопроектів або наскільки великий вплив має глава держави на головний законодавчий орган України? Відповідь на це питання - в частці підтриманих парламентом президентських законопроектів і швидкості їх прийняття.
Розпочнемо з Леоніда Кучми і III скликання ВРУ. Упродовж усього третього скликання Леонід Кучма не міг розраховувати на беззастережну підтримку парламенту - тільки кожен четвертий президентський законопроект (27% прийнятих) ставав законом, а на шлях від реєстрації у ВР до підписання йшло 3 місяці (90 днів). Покращилась ситуація під час IV скликання, коли частка ухвалених законопроектів піднялася до 62%, але при цьому законопроекти ухвалювалися ще довше (103 дні).
За свою президентську історію Віктор Ющенко встиг поставити цікавий рекорд: він пропрацював з Радами відразу трьох скликань: IV, V і VI. Проте з кожним новим скликанням показники підтримки президента парламентом падали нижче і нижче. Почав Віктор Ющенко помітно краще, ніж його попередник: 71% ухвалених законопроектів і 71 день на проходження від реєстрації до підписання. В період парламентської кризи, яка охопила V скликання, підтримка президентських проектів знизилася до 58%. Після перевиборів показники Віктора Ющенка ще більше зіпсувалися: 52% прийнятих і 95 днів на проходження законопроекту.
Віктор Янукович в зв'язці з Партією Регіонів показав вражаючі цифри: 82% ухвалених законопроектів і менше двох місяців на прийняття (58 днів). 6-11 сесії VI скликання - золота ера Партії регіонів: президент, прем'єр-міністр і більшість в парламенті належали до однієї партії.
Після виборів 2012-го монополізація влади "регіоналами" тільки посилилася, але судячи з показника підтримки президентських законів, що різко впав, усередині партії регіонів вже активізувалася боротьба. Як результат - тільки 58% законодавчих ініціатив Віктора Януковича ставали законами.
Після Революції Гідності парламент VII скликання пропрацював дві повноцінні сесії (4 і 5), причому формально з двома різними президентами - в.о. Президента Олександром Турчиновим і Петром Порошенком. Оцінювати рівень їх підтримки некоректно: парламент знав, що допрацьовує останні дні, а багато ухвалених законів проводилося під знаком революційної доцільності.
При новообраному парламенті VIII скликання чинний президент Петро Порошенко показує переконливі результати: 72% усіх його законодавчих ініціатив стають законами, причому в рекордно короткі терміни - 52 дні на проходження. Давати підсумкову оцінку парламентській лояльності до Порошенка ще надто рано. Минуло тільки 4 сесії VIII скликання, і рівень підтримки Радою президента може впасти.
Частка законопроектів, які були повернені авторам на доопрацювання, відхилені або зняті з розгляду, за 16 років виросла від 28% до 88% від загальної кількості ініційованих законопроектів. Основний приріст "відмов" припав на V скликання, коли 60% усіх ініційованих законопроектів було повернено авторові (авторам) на доопрацювання. Під час VI і VII скликань ВРУ було знято з розгляду 70% і 86% законопроектів відповідно без можливості їх заслуховувати. Про результати роботи Ради VIII скликання говорити передчасно, оскільки більше половини законопроектів чекають на розгляд і знаходяться в комітетах.
Частка законопроектів, що стають законами, коливається в інтервалі 10-20%. Найщедрішими були IV і VI скликання ВРУ, що затвердили близько 20% законопроектів. V і VII скликання парламенту, які були розпущені президентом, були найменш продуктивними (11,7% і 9,53%).
Чи можна оцінити наскільки згуртованим є парламент? Можна. Наприклад, порахувавши Індекс Райса, який оцінює фракційну дисципліну в Конгресі США. Індекс Райса розраховується як відношення різниці між кількістю голосів "За"" і "Проти"" до суми голосів "За" і "Проти".
Проте проблема в тому, що у українських парламентарів є більш ніж дві опції. Вони можуть проголосувати "За", "Проти", "Утримався", "Не голосував" або "Відсутній". Тому ми змінили індекс в двох напрямах. По-перше, застосували його до усього парламенту, а не до окремих фракцій. По-друге, підрахували різницю між голосами "За" і усіма іншими ("Проти", "Утримався", "Не голосував", "Відсутній"). Така зміна пояснюється тим, що в українському парламенті депутати украй рідко натискають кнопку "Проти", а віддають перевагу тому, щоб пропустити голосування.
Індекс Райса вимірюється від 0 до 1, де 1 - парламент максимально консолідований (тобто усі депутати підтримали або не підтримали законопроект), 0 - парламент розділився на дві рівні частини (50% підтримує, 50% не підтримує).
Несподіваний результат - Верховна Рада VIII скликання є найбільш поляризованим парламентом як мінімум з 1998 року. Індекс Райса за підсумками трьох сесій складає всього 11%. Це означає, що фактично парламент поділений на дві приблизно рівні частини: фактичну коаліцію і фактичну опозицію. Одні активно підтримують законопроект, а інші - ні.
Найбільш консолідованим був перший парламент "регіоналів" (6 - 11 сесій VI скликання). Навесні 2010-го за результатами 6 сесії індекс підскочив до рекордного показника - 0,75.
Ще один рекорд діючого парламенту (VIII скликання) - він найплідніший і відрізняється від попередніх більш високим рівнем законодавчої активності. В середньому за одну сесію VIII скликання ініціюється більше 1000 законопроектів. Це абсолютний рекорд! Проте більшість законопроектів не доходять до сесійного залу, а осідають в комітетах або повертаються авторові на доопрацювання. Навіть ті законопроекти, які потрапили на порядок денний, можуть бути відсіяні на стадії голосування.
Динаміка підписаних законопроектів рівніша. В середньому за сесію президент підписує близько 70 законопроектів. Менше всього законів було прийнято під час кризового парламенту V скликання, який пропрацював трохи більше ніж півтора року і був розпущений Віктором Ющенком в 2007-му. Тоді за сесію приймалось близько 47 законопроектів. Кращі результати показав VI скликання, коли кожен п'ятий законопроект ставав законом.
Перші чотири сесії VIII скликання показали, що діючий парламент більш працездатний за попередні: законопроектів ініціюється більше, на кнопку для голосування тиснуть частіше. Проте не варто надто радіти, адже це нічого не говорить про якість роботи парламентарів. Якість роботи народних депутатів визначається тими законопроектами, які вони ініціюють і за які вони голосують. Тому подальший аналіз історії українського парламентаризму - це ще один крок до розуміння того, як повинен працювати ефективний парламент і що для цього треба зробити.