Дороги чи армія: невирішена дилема?
Beta

Дороги чи армія: невирішена дилема?

8 Грудня 2022
FacebookTwitterTelegram
1839

Фінансування армії чи будівництво доріг? Схоже, з 24 лютого українські органи влади кілька разів змінювали відповідь на це питання. В результаті кошти дорожнього фонду то планували переспрямувати на оборону, то знову повертали на дороги. При цьому бракує системності й прозорості в розподілі коштів. У цій статті розглядаємо  законодавчі зміни, які стосуються діяльності Укравтодору, ухвалені з 24 лютого. Переважна більшість цих документів стосуються фінансування. 

За орієнтовними оцінками голови Укравтодору, станом на кінець жовтня державній мережі доріг завдано шкоди на 973 млрд гривень (це приблизні оцінки на підконтрольній території). Пошкоджено понад 25 тисяч кілометрів доріг, із яких 8,8 тисячі кілометрів – державного значення; зруйновано 326 мостів та шляхопроводів, із них 140 – на автошляхах державного значення. Щодня збитки внаслідок воєнних дій лише зростають – ракетні та артилерійські обстріли тривають, а також відбувається оцінка шкоди на звільнених Україною територіях. Загалом транспортна інфраструктура – на другому місці за обсягом руйнувань внаслідок агресії після житлового фонду. 

Відповідно, постає питання про те, чи потрібно відновлювати дорожню інфраструктуру під час війни, і якщо так – то в яких обсягах це робити. З одного боку, пріоритетом для державних видатків сьогодні є оборона. З іншого – для потреб оборони дороги теж потрібні* – наприклад, для доставки техніки та евакуації поранених. Крім того, державні видатки (зокрема й будівництво доріг) – це підтримка економічної активності та зниження безробіття, яке за оцінками Мінекономіки, може сягнути 30%. Наприклад, за 2021 рік, за оцінками уряду, проект «Велике будівництво» (див. врізку 1) додав 2,6% ВВП та створив понад 100 тисяч робочих місць.

* 14 жовтня 2022 року Кабмін додав до повноважень Укравтодору «забезпечення повноважень функціонування систем захисту та реагування на виникнення кризових ситуацій на об’єктах критичної інфраструктури дорожнього господарства».

«Велике будівництво»

Будівництво і реконструкція доріг як частина розбудови якісної інфраструктури України в рамках Проекту «Велике будівництво» були одним із пріоритетів команди Володимира Зеленського. У 2021 році було збудовано 258 мостів і шляхопроводів на дорогах місцевого та державного значення, реконструйовано та капітально відремонтовано 2190 км доріг місцевого значення і 5098 км доріг державного значення. 

За 2021 рік видатки Укравтодору за рахунок платників податків становили 135 млрд грн (КВК 311); ще 30 млрд  грн Укравтодор залучив під державні гарантії, а 6 млрд грн – отримав у кредит від міжнародних фінансових організацій (МФО) та інших кредиторів.

У довоєнних планах на 2022 рік були реконструкція та будівництво 5,5 тис. км доріг державного значення та понад 1,4 тис. км автошляхів місцевого значення.

Незадовго до початку великого вторгнення більшість українців (57,1%) вважали, що в поточних умовах важливіше витрачати гроші на зміцнення армії, а не на «Велике будівництво», тоді як 22,0% надавали перевагу «Великому будівництву».

З початком активної стадії військової агресії з боку рф у лютому 2022 року Україна заморозила більшість інфраструктурних проектів, у тому числі й програму «Велике будівництво». 

Під час повномасштабної війни думка парламенту та уряду щодо «дорожніх коштів» кілька разів змінювалася на протилежну. Спочатку як наповнення дорожнього фонду, так і фінансування Укравтодору фактично обнулили, однак уже влітку деякі видатки почали проводити – а також дозволили Укравтодору будувати дороги в кредит. Далі детальніше.

Скасування та повернення доходів Дорожнього фонду

Щоб не допустити значного зростання цін на пальне через скорочення пропозиції та підвищення попиту на нього, у березні Верховна Рада прибрала акциз на нафтопродукти та знизила ПДВ на них із 20% до 7% (закони від 15.03.2022 № 2120-IХ і від 24.03.2022 № 2142-ІХ). Це очікувано спричинило проблему із наповненням дорожнього фонду (великою частиною доходів якого є саме паливний акциз) і державного бюджету загалом. Водночас Рада ухвалила закон про те, що у 2022 році кошти Дорожнього фонду спрямовуються першочергово на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, отриманими державою або під державні гарантії, а також на оборону.

Однак, у серпні 2022 року Комітет з питань бюджету зазначив, що ця стаття Закону залишається нереалізованою через відсутність механізму спрямування коштів дорожнього фонду на забезпечення потреб оборони. Чому з березня по серпень такий механізм не розробили – незрозуміло. Проте й коштів у Дорожньому фонді майже не було.

Таблиця 1. Доходи і витрати Державного дорожнього фонду у І півріччі 2022 році, млрд грн

залишок коштів на початок 2022 13,3
доходи видатки
січень-лютий 2022 11,8 5,6
березень-червень 2022 1,2 11,3

Джерело: Звіт Рахункової палати за перше півріччя 2022. 

Примітка: за січень-червень до ДДФ надійшло 14% затвердженого річного плану і 30,7% плану на цей період. 

21 вересня Верховна Рада повернула акциз та ПДВ на пальне (для Міноборони акциз залишили нульовим). Того ж дня Рада скасувала норму про спрямування коштів Дорожнього фонду на оборону та встановила, що у 2022 році до 50 відсотків коштів ДДФ спрямовуються на будівництво та реконструкцію міжнародних автомобільних пунктів пропуску з країнами Європейського Союзу у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (на даний момент цей Порядок не оприлюднений). 

Фінансування Укравтодору з інших джерел

12 квітня КМУ виділив Укравтодору 490 млн гривень на будівництво та ремонт доріг. 28 червня суму збільшили до 6,37 млрд грн, а також дозволили Укравтодору спрямувати на дороги залишок коштів спеціального фонду держбюджету в обсязі 2,5 млрд грн*. Однак, за словами заступника голови Укравтодору, наприкінці вересня компанія так і не отримала цих коштів. 

Зазначимо, що відповідно до розслідування «Української правди» починаючи з 29 червня компанія «Будінвест Інжиніринг», яка належить фітнес-тренерці і близькій подрузі керівника Дніпропетровської ОДА, отримала близько 1,5 мільярда гривень –  переважно не на капітальний ремонт чи будівництво, а на експлуатаційне утримання доріг. За результатами цього розслідування 2 листопада 2022 року прокурори САП зареєстрували відповідне провадження, досудове розслідування доручили детективам НАБУ.

27 вересня уряд повернув обсяг фінансування Укравтодору до 490 млн грн та  виділив йому 14,9 млрд грн із резервного фонду за рахунок кредиту Європейського інвестиційного банку (проект «Європейські дороги України III», бюджетна програма 3111600 «Розвиток автомагістралей та реформа дорожнього сектору»). 

4 листопада 2022 року Укравтодор  отримав із резервного фонду ще 5,4 млрд грн – також за рахунок кредитів ЄІБ: 3,6 млрд грн на проект «Міський громадський транспорт України ІІ» (бюджетна програма 3101610) та 1,8 млрд грн на проект «Підвищення безпеки автомобільних доріг в містах України» (програма 3101630).

* Це надходження визначені п. 1-3, 6, 6-2 – 6-5 частини третьої статті 29 Бюджетного кодексу України: акциз та ввізне мито на автомобілі та пальне, 50 відсотків надходжень від деяких видів штрафів за порушення ПДР (крім того, БКУ визначає джерелами надходжень спецфонду плату за проїзд платними дорогами та концесійні платежі, однак наразі таких проектів в Україні немає).

На що були витрачені кошти?

Незважаючи на фактичну відсутність надходжень до Дорожнього фонду починаючи з березня, певні видатки з нього здійснювалися. Так, за даними Рахункової палати (табл. 1) загальні видатки за перше півріччя становили 16,9 млрд грн, із них 10,2 млрд витратили на виконання боргових зобов’язань і 3,2 млрд грн – на дороги.

Крім того, 31 травня Рада дозволила Укравтодору будувати дороги «в кредит». А саме – він зможе накопичувати борги перед підрядниками (за вже чинними контрактами), з якими ДДФ розплатиться тоді, коли до нього надійдуть кошти. У свою чергу виконавці робіт зможуть сплатити відповідні податки після того, як отримають оплату за свою роботу (очікується, що це буде вже після завершення воєнного стану).

За даними ЗМІ, за березень-жовтень 2022 року уряд та місцева влада витратили на дорожні роботи майже 7,9 млрд грн. Відповідно до даних проекту Dozorro, з 24 лютого до кінця жовтня служби автомобільних доріг у регіонах сплатили за новими контрактами 1,8 млрд грн, і лише 3% з цієї суми – за угодами, укладеними в Prozorro, решта 97% – це розрахунки за прямими договорами, укладеними з підрядниками без конкуренції. За розрізненою інформацією, яку можна знайти у ЗМІ, більшість коштів було витрачено непрозоро, зокрема, переважно невідомо, скільки кому й за що платитимуть структури Укравтодору. Більше того журналісти фіксували фінансування ремонту та утримання доріг на непідконтрольній території. 

Зрозуміло, що оскільки більшу частину фінансування Укравтодор отримав лише наприкінці вересня, навряд чи він встигне освоїти виділені кошти. Однак у будь-якому разі важливо робити це прозоро та пояснювати, які ділянки доріг чи споруди в пріоритеті. Кроком до підвищення прозорості є нові методики визначення вартості доріг.

Нові методики визначення вартості будівництва доріг

У травні 2022 року Міністерство інфраструктури України затвердило загальні Правила визначення вартості будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування. А в жовтні Міністерство затвердило детальну Методику ціноутворення в галузі (наказ №735) – визначення вартості будівництва, ремонтів та утримання доріг. Залишилося оновити методику визначення вартості проектних, вишукувальних робіт та експертизи (до ухвалення відповідної Методики вартість цих робіт визначається за кошторисними нормами України, затвердженими наказом Мінрегіону №281 від 10 листопада 2021 року). 

За словами міністра інфраструктури України, робота над методикою (наказ №753) розпочалася ще у 2019 році, її впровадження  приведе дорожню галузь до міжнародних стандартів, створить можливості користуватися інструментами закупівель та ціноутворення робіт і послуг, які були розроблені та випробувані на практиці в низці країн. Більше того, нова Методика дозволить відмовитись від фіксованих цін на ресурси, що підвищить рівень прозорості, підзвітності та довіри в галузі. 

Це важливо, оскільки вартість будівництва та ремонту доріг залежить від багатьох факторів: категорії доріг, площі ділянки, типу рельєфу та якості грунтів, на яких розташовані дороги, потреби у супровідних роботах, як-от ремонт і встановлення відбійників та інших споруд на дорозі, виду ремонту – від «ямкового» до перестилання одного чи декількох шарів асфальту тощо. Тому зрозуміти, чи платники податків переплатили за будівництво тієї чи іншої дороги, зазвичай складно. Більше про вартість доріг див. врізку 2.

Вартість будівництва доріг

За даними дослідження «Вокс Україна», у 2020 році середня вартість 1 км дороги становила:

  • будівництва – 90 млн грн (максимальна вартість – 190 млн грн), 
  • реконструкції – 38 млн грн (максимальна – 108 млн грн), 
  • капітального ремонту – 21 млн грн (максимальна – 126 млн грн), 
  • поточного середнього ремонту – 10,8 млн.грн (максимальна – 27 млн грн).

Укравтодор за той самий рік подає дещо інші дані: середня вартість нового будівництва 1 км автодороги першої категорії з асфальтобетонним покриттям – 170,6 млн грн, другої категорії – 77,4 млн грн, третьої – 69,6 млн грн, четвертої – 39,4 млн грн, п’ятої – 11,3 млн грн. Максимальна вартість капітального ремонту 1 км автодороги першої категорії може сягати 60 млн грн, а реконструкції – 100 млн грн. 

За даними міністра інфраструктури Олександра Кубракова, середня вартість ремонту 1 км дороги у 2019 році становила 25,1 млн грн. У 2020 році вона знизилася до 20,4 млн грн, а  2021 року незначно виросла – до 20,7 млн грн. У 2022 році, за приблизними підрахунками міністра, за середнім курсом 2021 року 1 кілометр доріг у рамках «Великого будівництва» коштує приблизно $750 тис., тобто близько 27,5 млн грн. За словами консультанта програми «Велике будівництво» Юрія Голика, у 2022 році середня вартість ремонту 1 км дороги була 11,19 млн грн. Це співставно з цифрами нашого дослідження 2020 року.

За прогнозами Укравтодору, в 2023 році середні витрати на виконання робіт з будівництва 1 км автодороги виростуть до майже 42,8 мільйонів гривень. При цьому вартість реконструкції доріг залишиться майже на рівні 2022 року – 15 млн грн/кілометр. Витрати на ремонт доріг в Укравтодорі оцінили трохи більше ніж в 7 млн грн за кілометр.

Плани витрат на 2023 рік

Відповідно до Держбюджету на 2023 рік, Укравтодор має отримати 47,566 млрд грн, із яких 18,5 млрд грн на виконання боргових зобов’язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії. Якщо це виплати перед зовнішніми кредиторами, доцільніше було б їх відтермінувати, оскільки боргові виплати за рахунок донорських коштів виглядають дивно (так, уряд домовився про відтермінування власних зовнішніх боргів та не надав НАК «Нафтогаз України» дозволу виконати зобов’язання перед держателями єврооблігацій). Також передбачена «дорожня» субвенція місцевим бюджетам в обсязі 16 млрд грн. 

У 2023 році Укравтодор планує залучити міжнародних кредитів на суму 11,4 млрд грн, із них:  

  • 5 млрд грн від Європейського банку реконструкції та розвитку в рамках Проекту «Розвиток транс’європейської транспортної мережі»
  • решту від Європейського інвестиційного банку в рамках проектів: 
    • Європейські дороги України ІІ (Проект покращення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг на підходах до м. Києва) – 3,9 млрд грн; 
    • «Транспортний зв’язок в Україні – Фаза І» – 274,2 млн грн;
    • «Східна Україна: возз’єднання, відновлення та відродження (Проект 3В)» – 81 млн грн;
    • «Європейські дороги України ІІІ» (проект «Розвиток транс’європейської транспортної мережі») – 2,1 млрд грн

Зрозуміло, що цих коштів вистачить хіба що на відновлення найнеобхідніших доріг та споруд, оскільки збитки від руйнувань доріг можуть сягати $26,6 млрд, а мостів – ще $1,9 млрд, і з кожним днем російської агресії ці витрати зростають.

Тому важливо, щоб кожна гривня із виділених на дороги коштів витрачалася максимально прозоро та ефективно. 

У попередніх статтях із цього циклу ми робили огляд законодавства про закупівлі, державні реєстри, культуру, податки. Також дивіться огляд законодавства, ухваленого протягом весни 2022 року Національним Банком, урядом та парламентом.

Дисклеймер: Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Олега Іванова і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Автори

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний