Фінансування регіонального та місцевого розвитку з державного бюджету України

Головні висновки та рекомендації дослідження

Підтримка регіонального та місцевого розвитку з 2015 року значно виросла, проте залишається розпорошеною між бюджетними програмами та виконавцями цих програм. Понад половина коштів цих програм спрямована на дороги. Глибина виконання бюджетних програм становить від 35% до 110% від плану, що свідчить про різну пріоритетність цих програм для уряду.

Ми рекомендуємо:

• зробити Мінрегіон головним відповідальним за виконання програм регіонального та місцевого розвитку й відповідно посилити його координуючу функцію;
• об’єднати невеликі програми, щоб не розпорошувати ресурси, полегшити координацію та відстеження ефективності програм;
• запровадити механізми оцінки виконання та ефективності програм, що базуються на даних;
• поступово перенести пріоритет з дорожнього будівництва на розвиток людського капіталу;
• використовувати ДФРР як головний інструмент місцевого розвитку. В ідеалі, потрібно було б приєднати до нього кошти соціально-економічної субвенції. Однак, якщо це неможливо, потрібно передати координацію розподілу субвенції до Мінрегіону, яке розробить чіткі критерії для такого розподілу.

Далі детальніше.

Протягом 2015-2019 років на реалізацію програм регіонального/місцевого розвитку Україна запланувала витратити 209 млрд грн* (7 млрд євро**). Планове фінансування програм регіонального та місцевого розвитку значно збільшилось протягом цього періоду – з 2% загального обсягу видатків державного бюджету в 2015 році до 7% у 2019 році (проте фактичні витрати у 2019 році становили 6,5% бюджету). 

Із цих 209 млрд грн фактично витратили 200 млрд грн (6,7 млрд євро), тобто 95,7%. Проте показники виконання бюджету помітно відрізнялися за напрямами політики – від 35% за напрямом транспортної інфраструктури до 75-80% за програмами регіонального розвитку, спортивної інфраструктури, освіти та охорони здоров’я та понад 110% від початкового плану за програмами дорожньої інфраструктури, культури, соціального забезпечення та екологічної безпеки***. Через це частка фактичних видатків на дороги виявилася ще вищою, ніж їхня частка у планових видатках (див. Рисунок 1). 

Рисунок 1 показує, що у державному бюджеті пріоритети політики з підтримки регіонального та місцевого розвитку зміщені в бік дорожньої інфраструктури, на яку спрямували понад 50% загальних видатків. Друга за обсягом стаття видатків – регіональний розвиток (21%). Головні програми тут – ДФРР, субвенція на соціально-економічний розвиток та субвенція на інфраструктуру ОТГ. 7,3% видатків спрямували на сільський розвиток (переважно підтримку сільгоспвиробників), 5% – на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості (програма 2761040). Решта статей видатків отримали менше фінансування.

Проблема стратегічної координації

Кожна бюджетна програма має визначеного виконавця (розпорядника бюджетних коштів), а саме бюджетну організацію відповідальну за реалізацію та результати програми. Відповідальність за впровадження 110 бюджетних програм регіонального та місцевого розвитку розподілена між 20 різними розпорядниками – Мінрегіоном, Мінфіном, 11 галузевими міністерствами, 2 державними агенціями, 3 обласними державними адміністраціями і 2 національними академіями.

Проблема координації стає ще очевиднішою, якщо подивитись на кількість виконавців за кожним напрямом політики (див. Рисунок 2). Мінрегіон виконував програми за 7 різними напрямами політики, а Мінфін – за 4 різними напрямами. Міністерства, відповідальні за сільське господарство, соціальну політику і вугільну промисловість, впроваджували програми за трьома різними напрямами політики кожне. Велика кількість виконавців не обов’язково означає, що індивідуальні програми виконуються неефективно, але це робить координацію програм складнішою.

Зі 110 бюджетних програм регіонального та місцевого розвитку тільки 18 впроваджував Мінрегіон. Ці програми представляли широкий спектр напрямів політики: регіональний розвиток, енергоефективність, довкілля, охорона здоров’я, соціальний захист, культурна та спортивна інфраструктура. Частка програм Мінрегіону в загальних видатках на регіональний та місцевий розвиток зменшилася з 27% у 2015 році до лише 16% у 2019 році (див. Рисунок 3).

Оскільки Мінрегіон впроваджує відносно невелику частку програм регіонального/місцевого розвитку, його координаційна роль за напрямами політики та інституціями стає ще важливішою. Для забезпечення відповідності програм стратегічним цілям Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР) і досягнення очікуваних результатів, Мінрегіон мав би координувати процес планування та фінансування 9 інших розпорядників бюджетних коштів. Крім того, варто було б, щоб він хоча б намагався координувати діяльність інституцій, відповідальних за впровадження програм в тих галузях, де Мінрегіон є одним зі співвиконавців*. Що ж стосується напрямів політики, де Мінрегіон не виступає в ролі виконавця, то він мав би мати вагоме слово у плануванні бюджетних програм у сфері регіонального розвитку, які є значущими з фінансової точки зору (зокрема програм за напрямом дорожньої інфраструктури). 

Хоча в цілому підтримка регіонального та місцевого розвитку була вкрай фрагментована та розподілена між багатьма розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, ми виявили, що 75% всіх видатків протягом 2015-2019 років були спрямовані лише на 9 програм, на кожну з яких витратили понад 5 млрд грн (рис. 3). Серед них Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), соціально-економічна субвенція і субвенція на розвиток інфраструктури об’єднаних територіальних громад. 

При цьому законодавча вимога щодо фінансування ДФРР (мінімум 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду державного бюджету) ніколи не виконувалася протягом досліджуваного періоду. Найвищою вона була у 2019 році – 0,79% загального фонду, проте значне зниження рівня виконання видатків нівелювало цей прогрес (рис. 5).

Які мають бути наступні кроки?

Результати дослідження свідчать, що потрібно вдосконалити стратегічну орієнтацію (пріоритизацію) державної фінансової підтримки регіонального та місцевого розвитку, а також посилити координацію планування та фінансування фрагментованих програм за різними напрямами політики. Адже, як показало дослідження, розпорядники більшості програм, які сутнісно стосуються регіонального розвитку, не орієнтуються на пріоритети ДСРР. Нижче ми надаємо низку рекомендацій з вирішення цих двох проблем. Застосування цих рекомендацій вимагатиме чіткої координації та співпраці між Мінрегіоном і Мінфіном.

Рекомендації щодо стратегічної пріоритизації видатків 

Незважаючи на важливість дорожньої інфраструктури для розвитку територій, існує явна необхідність змінити пріоритети в структурі підтримки регіонального та місцевого розвитку і узгодити її з цілями політики регіонального розвитку. Великі структурні зміни вимагають часу, тому ми пропонуємо розробити середньостроковий план перерозподілу коштів між бюджетними програмами. Але важливих змін можна досягти вже найближчим часом шляхом підвищення ефективності підготовки міжсекторальних програм, головними розпорядниками яких є Мінрегіон та Мінфін.

1) Підготовка плану щодо зміни пріоритизації видатків на середньостроковий період 

Ми пропонуємо розробити середньостроковий план щодо рівня і структури видатків на програми регіонального та місцевого розвитку за всіма відповідними напрямами політики та виконавцями. Початкову пропозицію може розробити Мінрегіон (як державний орган, відповідальний за розробку політики та цілей регіонального розвитку) у співпраці з Мінфіном, який краще розуміє логіку та структуру бюджетних програм в інших сферах політики. Далі ця пропозиція могла б бути обговорена на засіданні Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку або безпосередньо в КМУ, і включена в документацію з середньострокового бюджетного планування (наприклад, в декларацію щодо пріоритетів політик та середньострокових граничних обсягів видатків на відповідні бюджетні програми).

В загальному для зміни пріоритизації видатків на програми регіонального та місцевого розвитку доцільно:

• збільшити фінансування ДФРР до законодавчо встановленого рівня та використовувати його як основний інструмент міжсекторальної підтримки; в середньостроковій перспективі, коли ефективність використання ДФРР зросте, розглянути можливість збільшення законодавчо встановленого мінімуму фінансування ДФРР, 
• збільшити відносну частку фінансування людського розвитку (освіта, охорона здоров’я та соціальна безпека). Розглянути можливість доповнення існуючих програм активними заходами щодо забезпечення зайнятості, спрямованими на конкретні регіони чи території,
• диверсифікувати підтримку за видами економічної діяльності та галузями шляхом розподілення більшого обсягу коштів на підтримку інноваційної діяльності, малого і середнього бізнесу та експорту,
• поступово зменшити відносну частку видатків на інфраструктуру загалом і зокрема зменшити частку видатків будівництво доріг на користь інших типів фізичної інфраструктури (напр., громадський транспорт, енергоефективність, довкілля).

2) Мобілізувати ресурси для міжсекторальних програм 

Фінансування проєктів регіонального та місцевого розвитку загального характеру (або міжсекторальних проєктів) переважно здійснюється за рахунок коштів ДФРР та соціально-економічної субвенції. Ці дві програми мають схожі цілі (соціально-економічний вплив – важливий критерій відбору проєктів ДФРР) і за ними витрачено майже однаковий обсяг коштів протягом 2015-2019 років, але розпорядники у них різні – Мінрегіон та Мінфін. 

Існує два варіанти посилення координації цих двох програм. Перший варіант – скасувати соціально-економічну субвенцію як окрему програму і збільшити фінансування ДФРР на аналогічну суму. Ця опція значно сприяла б виконанню законодавчої вимоги щодо мінімального обсягу фінансування ДФРР. Другий варіант, який, ймовірно, є більш реалістичним в нинішніх умовах, – передати відповідальність за соціально-економічну субвенцію Мінрегіону та розробити низку об’єктивних критеріїв її розподілу місцевим бюджетам для підтримки їхніх розвиткових проєктів. Такий варіант дозволить Мінрегіону використовувати обидва ці інструменти (ДФРР і субвенцію) як скоординовані та взаємодоповнюючі. 

3) Переглянути критерії відбору проєктів ДФРР 

Бюджетним кодексом України передбачено, що 80% коштів ДФРР розподіляється між усіма регіонами відповідно до чисельності населення і 20% – між регіонами з показником валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу менше 75% середнього показника по Україні. Згідно з даними Держстату майже половина регіонів (12 із 25) не досягали цього граничного показника в 2018 році. Населення цих регіонів становило на той момент 42% загальної кількості населення України*. В результаті менш розвинені регіони мали отримати 54% загального бюджету ДФРР в 2018 році**, що видається доречним розподілом. Проте, враховуючи розмір регіонів і розподіл більшості коштів ДФРР на субрегіональні проєкти, було би доречно визначити менш розвинені території також на рівні, нижчому за обласний. Ми рекомендуємо проконсультуватися з Держстатом щодо того, які набори статистичних даних (за деякими напрямками існує достатньо багато даних) доступні для субрегіонального рівня(нів) і проаналізувати, як можна використати цю інформацію в процесі відбору проєктів ДФРР. Ці дані можна використовувати двома різними і потенційно взаємодоповнюючими способами: в процесі відбору нараховувати додаткові бали проєктам з менш розвинених територій або визначити квоту щодо мінімального обсягу коштів загального бюджету ДФРР, який має бути виділений для таких проєктів. 

Варто також обміркувати використання такого критерію як доступність альтернативних джерел фінансування з метою концентрації фінансової підтримки ДФРР на проєктах, які не можуть бути профінансовані іншим чином. Об’єктивне використання цього критерію можливе лише в середньостроковій перспективі, оскільки спочатку Мінрегіону у співпраці з науковим інститутом потрібно буде здійснити певну аналітичну діяльність, а саме:

• картографування потенційно доступних ресурсів міжнародних партнерів з розвитку, фінансових установ для проєктів регіонального та місцевого розвитку,
• оцінка фінансової спроможності громад забезпечувати реалізацію розвиткових проєктів з урахуванням впливу реформи децентралізації на доходи та видатки громад, а саме на збільшення їхніх власних надходжень, а також коштів, які виділяються на законодавчо визначене розширення їхньої відповідальності та функцій.

І, нарешті, варто переглянути критерій щодо інноваційного аспекту запропонованих проєктів. Оскільки проблеми розвитку схожі в більшості регіонах, очевидно, що вони будуть розробляти однакові рішення (проєкти) для вирішення цих проблем, використовуючи відомі кращі практики та підходи. Було б доречним сформулювати цей критерій так: проєкти, які пропонуються для ДФРР, повинні бути «новими ініціативами в сфері політики», а не просто продовженням поточної діяльності на місцевому рівні. Зараз критерій інноваційності сформульовано таким чином, що максимальний бал отримує проєкт, який створює “точки зростання” громади (регіону) в найближчій перспективі, а трохи нижче – той, у якому підходи (технології) не мають аналогів в Україні. Окрім того, що подібні оцінки носять суб’єктивний характер, вони можуть відволікати ресурси від справді необхідних проєктів (наприклад, будівництво школи, хай воно й базується на традиційних технологіях) до потенційно ризикованих проєктів, що спираються на технології, ефективність яких не доведена.

4) Вдосконалити виконання бюджетних програм і проєктів 

Аналіз показав помірний рівень (від 63% до 90%) фінансування проєктів ДФРР та деяких інших бюджетних програм і напрямів політики. Це визначає необхідність підвищення спроможності Мінрегіону і галузевих міністерств в плануванні політик та управлінні проєктами. 

Рекомендації щодо координації в процесі річного планування бюджету 

Метою групування різних бюджетних програм за загальними напрямами політик є саме сприяння скоординованому їх плануванню та фінансуванню в рамках одного напряму відповідно до їхніх спільних цілей. Для реалізації такого підходу за кожним напрямом політики необхідно визначити одну установу, відповідальну за цей напрям, і створити функціонуючу координаційну структуру. Для мінімізації дублювання та фрагментації процесів планування й впровадження варто уникати розробки невеликих бюджетних програм із незначним фінансуванням, або паралельних програм з однаковими чи схожими цілями та заходами. 

Для горизонтальних політик, таких як регіональний розвиток, де відповідні програми природно реалізуються як частина багатьох «секторальних» напрямів політик, нормативно визначена та фактична координаційна роль міністерства, відповідального за реалізацію політики та цілей регіонального розвитку, стає ще актуальнішою. Далі надається низка рекомендацій щодо зміцнення ролі Мінрегіону, у співпраці з Мінфіном, у процесі підготовки та затвердження щорічного бюджету.

5) Доручити Мінрегіону координацію всіх програм регіонального/місцевого розвитку 

Мінрегіону необхідно офіційно доручити координацію програм не тільки за напрямом політики «регіональний розвиток», але й програм за іншими напрямами політик, які мають на меті підтримку регіонального та місцевого розвитку. Мінрегіон має стати головним партнером Мінфіну в підготовці проєкту бюджету цих програм. 

Відповідно до пріоритетів ухвалених на політичному рівні, має відбуватися технічна робота (наприклад, розробка показників) з координації бюджетних програм. Ефективним шляхом забезпечення такої координації може бути створення технічної групи з координації питань бюджету, яка включала б представників Мінрегіону (які мають очолювати групу), Мінфіну та інших бюджетних організацій, які впроваджують бюджетні програми на підтримку регіонального та місцевого розвитку. 

Основна функція Мінрегіону в такій робочій групі – оцінювати внесок різних програм в досягнення загальних цілей політики регіонального розвитку (та ДСРР) та пропонувати перерозподіл коштів між програмами для кращого досягнення цих цілей. 

Іншим важливим інструментом ефективної координації може бути розробка аналітичних інструментів для обґрунтування рішень з координації та розподілу коштів на основі фактичної інформації (дивіться наступну рекомендацію). 

6) Розробка інструментів для обґрунтування рішень щодо координації та розподілу коштів. 

Для підтримки ухвалення обґрунтованих рішень з розподілу коштів між програмами регіонального розвитку доцільно розробити ряд аналітичних інструментів/ звітів:

• аналіз структури фінансування, подібний до здійсненого в цій статті. Аналіз має здійснити Мінрегіон після того, як виконавці програм подали Мінфіну первинний бюджетний запит на наступний рік,
• звіт про рівень виконання програм в попередньому році та протягом поточного року, в тому числі про досягнення показників ефективності по кожній програмі, 
• карта регіонального розподілу фінансування, яка відображала б загальний обсяг фінансування кожного регіону за всіма програмами регіонального/місцевого розвитку, незалежно від виконавця чи напряму політики, 
• аналіз потенційного чи наявного додаткового фінансування партнерів з розвитку та міжнародних інститутів, як запропоновано в попередньому розділі, 
• оцінка фінансової спроможності регіонів і громад фінансувати розвиткові проєкти, як вже також було запропоновано в попередньому розділі.

7) Зменшення фрагментації програм 

Деякі бюджетні програми призначені для фінансування одного розвиткового проєкту і є дуже малими в частині виділеного для них бюджету. Такі програми, по суті, більш схожі на бюджетні рядки, ніж на бюджетні програми. Для полегшення аналізу та координації варто розглянути можливість групування таких невеликих програм в одну більшу за обсягом фінансування програму. Наприклад, наявні програми щодо спортивної інфраструктури можна згрупувати в одну програму з різними статтями бюджету для конкретних об’єктів. У підсумку, створення декількох комплексних середньо- і довгострокових програм сприятиме вирішенню проблеми координації та полегшенню стратегічного планування програм і їхніх бюджетів.

Рекомендації, викладені у звіті, на основі якого написана ця стаття, відповідають рекомендаціям ОЕСР, представленим в посібнику «Десять керівних принципів ОЕСР з ефективної децентралізації, що сприяють регіональному розвитку» (OECD 2019)*. Їх варто реалістично оцінити з точки зору їхньої прийнятності, часу та наявної спроможності, необхідних для їхнього втілення. 

Пріоритетними є рекомендації, пов’язані із вдосконаленням процедури та критеріїв відбору проєктів ДФРР, об’єднанням ресурсів ДФРР та соціально-економічної субвенції і зміною пріоритетів фінансування регіонального та місцевого розвитку в середньостроковій перспективі.

Джерела

Джерела даних

Законодавчі та урядові документи

Дослідження та звіти

Робочі документи

Рада донорів з децентралізації в Україні (2020) РГ з питань фінансів та бюджетування органів місцевого самоврядування, брифінги, звіти та протоколи засідань 

Віторіно Н. (2019) Звіт місії в Україну, Група радників з впровадження державної регіональної політики в Україні, Програма «U-LEAD з Європою»