Ігор Вернер: «Для проведення перепису за реєстрами не вистачає лише одного – повноти реєстрів»

Експериментальна статистика

У новій редакції закону про офіційну статистику Держстат пропонує додати статтю про експериментальну статистику, яка покликана вивчати нові джерела даних. Перш ніж включати їх в усталену методологію, необхідно провести пілотний проект. Для цього потрібне відповідне законодавче регулювання.

Торік Держстат взяв участь в експериментальній оцінці кількості населення трьома способами під керівництвом Дмитра Дубілета. Оцінка чисельності населення за даними операторів мобільного зв’язку виявилася близькою до тієї, яку надає Держстат (без урахування тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей). Проте така оцінка може бути точною лише на рівні України. Якщо «спускатися» до регіонів, то похибка буде дуже значною. Крім того, та статево-вікова структура населення, яку розраховує Держстат, співпала з даними реєстрів ЦВК, Пенсійного фонду, Фіскальної служби. 

Якість даних

Держстат діє відповідно до Плану державних статистичних спостережень. Фактично це те, заради чого держава витрачає бюджетні гроші на його утримання. Всі ці спостереження мають ретельно опрацьовану статистичну методологію. Вона є у відкритому доступі на сайті Держстату та пройшла перевірку міжнародними експертами.

Україна вже мала два раунди адаптованої глобальної оцінки методології Державної служби статистики. ЇЇ проводили Євростат, експерти з ООН і міжнародні експерти. Після перевірки вони надають результати адаптованої глобальної оцінки, за якими ми складаємо план усунення недоліків або просто імплементуємо рекомендації, які вони нам надають. Це важливо, щоб нашим даним довіряли.

Чисельність населення: що не так

Держстат щомісяця робить оцінку населення. Чому оцінку? Бо в Україні, як і в більшості країн світу, основним джерелом інформації про чисельність населення як країни, так і окремих областей чи населених пунктів, є перепис населення. Тому в міжпереписний період це результат оцінок (розрахунків). 

Попередній перепис в Україні був проведений у 2001 році. Після його проведення минуло майже 20 років. Упродовж цих років в Україні спостерігалися масштабні економічні, соціальні, демографічні та міграційні процеси, що істотно вплинули на кількісний та якісний склад населення регіонів, районів, населених пунктів. Тому в даних поточного розрахунку накопичилася похибка.

Під час розрахунків (оцінки) чисельності населення до даних отриманих під час перепису щорічно додають кількість новонароджених та віднімають кількість тих, хто помер. Також на чисельність населення впливає міграція, тому додають тих, хто прибув і (важливо!) зареєстрував своє місце проживання, та віднімають кількість тих, хто знявся з реєстрації місця проживання. Зі скасуванням інституту прописки (у 2001 році – ред.) з’явилася чимала кількість людей, що не реєструються за поточним місцем проживання, а то й взагалі не мають жодної реєстрації. Щоб не «загубити» таку людину в момент, коли вона знялася з реєстрації, допоки вона не почне обліковуватися на новому місці, її рахують за старим. Ось тут виникає похибка у розподілі населення «по карті».

Похибку міграції в Україні ніхто не досліджує і не може сказати, скільки людей з незареєстрованим місцем проживання мешкає в Україні, або мешкає не за місцем офіційної реєстрації. Держстат не проводив таку оцінку зокрема тому, що в нас немає мандату на її проведення.

Поточні розрахунки чисельності населення Держстат здійснює лише на підставі адміністративних даних, які територіальні органи Держстату отримують від Міністерства юстиції України (актові записи про реєстрацію народжень, смертей) та органів реєстрації (відомості про реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання). 

Тобто при здійснені поточних оцінок в розрахунок чисельності населення Держстатом включаються тільки ті особи, які пройшли офіційну реєстрацію і відповідні документи надійшли для оброблення на адресу органів державної статистики. 

З цієї причини виникає проблема з урахуванням у статистиці чисельності населення внутрішньо переміщених осіб. Оскільки нормативно-правові акти України не передбачають проставлення відмітки про реєстрацію місця проживання ВПО у її паспортний документ та заповнення на ВПО відомостей про реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання, а також відмітки щодо приналежності особи до категорії ВПО у актових записах про смерть та народження. Говорячи простою мовою, ми знаємо куди їх «додати», але не можемо «відняти», бо не можемо перевірити, звідки вони насправді виїхали.

Навіщо нам перепис

Зазвичай перепис населення асоціюється лише з вимірюванням кількості населення. Це не так. Перепис також оцінює житлові умови та соціально-демографічні ознаки населення: скільки людей, де саме вони мешкають, де працюють та чи працюють загалом, яка їхня освіта, сімейний стан, етнічне походження, мовні ознаки тощо. Чи є у них в будинку зручності, газ, вода, опалення. 

Потім ці дані можна порівнювати за регіонами та населеними пунктами й таким чином зрозуміти не лише кількість населення, але і його потреби та особливості. Які політики треба запровадити Мінрегіону та Мінекономіки з огляду на розташування робочої сили? Де треба торгівлю розвивати, де школи будувати? І навіть як облаштувати адміністративно-територіальний устрій країни? Дані перепису потрібні для обґрунтованого прийняття таких рішень.

До речі, перепис — єдиний спосіб встановити кількість тих людей, які не працюють в Україні, а сезонно працюють за кордоном.

Отже, дані перепису населення є важливим інформаційним ресурсом, необхідним для реалізації завдань, покладених на органи державної влади, розробки прогнозів і програм соціально-економічного розвитку та інформування суспільства про сучасне соціально-демографічне становище в країні. 

Коли в Україні відбудеться перепис

Рекомендація ООН — проводити перепис не рідше одного разу на 10 років. Це потрібно, щоб розуміти та регулярно відстежувати світові демографічні тенденції. Україна з часу отримання незалежності провела перепис лише один раз — у раунді переписів 2000 року. Раунд 2010-го року, на жаль, Україна пропустила.

В грудні 2019 року ми провели пробний перепис (в Оболонському районі Києва та Пісківській ОТГ Бородянського району Київщини), який вперше відбувся з використанням інноваційних технологій збирання даних: Інтернету та електронних пристроїв-планшетів. 

Для повноцінного перепису ще треба підготуватися. Ми розробили інструмент збору даних в Інтернеті та для планшетів, але також потрібно створити програмне забезпечення для обробки даних, тому що ми матимемо дуже багато вихідних таблиць та розрізів даних.

Ми сподівались провести Всеукраїнський перепис населення у 2020 році, але він був перенесений зокрема через пандемію Covid-19. Водночас, зараз Уряд розглядає пропозицію Держстату щодо перенесення дати проведення перепису. Ми ще встигаємо у раунд переписів 2020 (він триває до 2024 року – ред.).

Майбутній перепис населення ми плануємо провести традиційним методом з використанням сучасних технологій. Держстат побудував комплексну систему захисту інформації і отримав позитивний висновок державної експертизи на цю систему. Першим етапом перепису стане можливість респондента заповнити анкету про себе в інтернеті верифікувавши її кваліфікованим електронним підписом. Другий етап — це відвідування приміщень, де мешкає населення, переписувачами з планшетами (якщо ви вже заповнили анкету в інтернеті, це можна буде підтвердити кодовою фразою). 

Про що питатимуть

Питання перепису регулюються Законом України «Про Всеукраїнський перепис населення» та не змінилися з 2001 року. До речі, Закон «Про Всеукраїнський перепис населення» — єдиний нормативний акт в Україні, який дозволяє збирати дані щодо етнічного походження населення України та зрозуміти місця компактного проживання етнічних груп.

Через те, що з часів минулого перепису багато що змінилося у законодавчому полі, під час перепису можуть виникати складнощі. Наприклад, 30 років тому людина закінчила технікум і вважає, що в неї середня спеціальна освіта. Зараз такого освітнього рівня немає. Тож переписувач повинен пояснити людині, як правильно вказати свій рівень освіти, а також особливості відповідей на інші запитання переписного листа. Переписувачі проходять спеціальне навчання, щоб уміти це правильно пояснити.

Відзначимо, що заповнення переписних анкет здійснюється на підставі повідомлень отриманих від респондентів, без їх документального підтвердження.

Вартість перепису

За нашими розрахунками вартість наступного традиційного Всеукраїнського перепису населення якби він проходив у 2020 році, становила б 5,4 млрд грн. Основна витратна стаття — це заробітна плата. Переписувачам ми планували платити не мінімальну заробітну плату, а середньомісячну (близько 12 тис. грн – жовтень 2020 – ред.). Вона забирає близько 60% закладених грошей. Ці гроші підуть нашим громадянам, які будуть працювати переписувачами, а потім в економіку України. 

Крім того, для проведення другого етапу перепису потрібно закупити близько 98 тисяч планшетів. Після проведення перепису вони можуть бути передані школам, соціальним працівникам, медзакладам, поліції. Наприклад, ще в 2018 році заступник міністра соціальної політики казав, що в них є проєкт для соціальних працівників, але немає ресурсів купити ці планшети. Остаточне рішення про передачу техніки буде ухвалювати міжвідомча комісія з питань сприяння проведенню Всеукраїнського перепису населення утворена при Кабінеті Міністрів України. І це також інвестиція в Україну, інвестиція в її розвиток.

Окуповані території

Спільно з Фондом ООН у галузі народонаселення ми проводимо роботу для того, щоб заручитися підтримкою міжнародних організацій, які здійснили б незалежну оцінку населення на окупованих територіях України (частини Донецької та Луганської областей і Автономної Республіки Крим). Схожі технології нашими колегами було випробувано в Афганістані та інших країнах, де точиться війна й де неможливе проведення суцільного перепису на всій території країни.

Але спершу необхідно провести перепис на території, яка не є окупованою. І вже на підставі цих даних можна порівнювати відповідні тимчасово окуповані території з територіями, що контролюється урядом України, наприклад, за допомогою супутникових знімків. Таким чином можно отримати достатньо точні кількісні оцінки населення.

Залученість

Літні та самотні люди особливо схвально сприймають відвідування переписувачів. У той же час, за підсумками пробного перепису населення близько 4% людей відмовились брати участь у переписі. Але під час пробного перепису були й випадки, коли людина спочатку відмовлялась від участі в пробному переписі, а згодом приходила на інструкторську дільницю і просила, щоб її переписали.

Верифікація

Планується, що деякі люди (ті, що мають кваліфікований електронний підпис) зможуть самостійно пройти перепис онлайн, заповнивши анкету в інтернеті. Зазвичай наприкінці такої анкети вказується числовий код, який треба назвати переписувачу, який буде обходити домівки, щоб той зрозумів, що людина вже заповнила анкету. Проте в Україні деякі люди, з огляду на свої переконання, уникають використання числових кодів, тому фразою для верифікації ми зробили рядки з творів відомих українських поетів, які набагато легше запам’ятати, щоб потім назвати переписувачу. Наприклад: «І листя пожовкле вітри рознесли» з Тараса Шевченка. Або «Лупайте сю скалу, нехай ні жар, ні холод не спинять вас» — це Іван Франко. 

Чого не вистачає для проведення перепису

В Україні, на жаль, наразі відсутній Адресний реєстр. А принцип перепису такий, що під час інтернет-раунду людина використовує свій кваліфікований електронний підпис, вводить пароль, обирає адресу проживання із переліку. При цьому підтягуються ідентифікатори саме цього будинку та приміщення (координати, рік побудови, матеріал стін тощо) — і створюється особистий кабінет, де респондент має можливість внести відомості про себе та своє домогосподарство. Там немає обмеження на час заповнення анкети та дуже зручний інтерфейс, зокрема будується «дерево» домогосподарства, показані родинні зв’язки тощо. Такий самий використання адреси застосовано й для другого раунду перепису.

Слід зазначити, що відповідно до указу Президента України Володимира Зеленського від 2019 року такий Адресний реєстр має бути створений. Проте його досі немає — є перелік адрес у ЦВК, є на Укрпошті, але використовувати їх для потреб перепису населення неможливо. Тож ми вирішили зробити довідник адрес самостійно. Зараз він вміщує понад 10 мільйонів адрес, і ми його щодня наповнюємо та актуалізуємо. Планується, що у подальшому кожна адреса і будівля отримають GPS-прив’язку на карті.

Робота з прив’язуванням адрес до GPS-координат була запланована на жовтень 2019 року, але не була виконана через відсутність фінансування. Навіть були вже закуплені планшети — але, на жаль, ми не змогли просто набрати людей і на свій розсуд дати їм це завдання. Чому? Бо терміни проведення цієї роботи, а саме складання квартальних списків будинків, установлення відповідних повноважень конкретних виконавців має бути визначено відповідним нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України.

Прив’язування адрес до GPS-координат на карті потрібно, щоб оцінити та розподілити навантаження на тимчасовий переписний персонал: кількість мешканців у будинках, відстань між будинками, а також проводити моніторинг роботи переписувачів та хід перепису. Зокрема контролювати, щоб під час перепису переписувач не міг «проводити перепис» сидячи у себе на кухні. Він повинен обов’язково прийти в будівлю. Тоді спрацьовує GPS-датчик, і йому відкривається певна анкета для перепису. А відповідна інформація про факт відвідування оселі надходить до інструктора-контролера або завідувача переписним відділом. 

Про перепис за реєстрами

Для проведення Всеукраїнського перепису населення за реєстрами не вистачає лише одного — повноти реєстрів. У нас в країні їх велика кількість, проте вони мають ключову ваду — відсутність необхідної кількості записів та єдиного ідентифікатора, який необхідний для проведення перепису за реєстрами.

Єдиний державний демографічний реєстр (ЄДДР) містить унікальний номер запису. Але поки що немає відомостей про значну частину людей, які ще не отримали новий закордонний паспорт, паспорт громадянина України у формі картки або інші документи, які оформлюються із застосуванням засобів Реєстру.

В деяких реєстрах немає географічного розподілу населення — тобто ми знаємо, скільки нас, але де мешкають українці, ми сказати не можемо. Для перепису окрім даних з реєстра будівель і адрес та ЄДДР потрібні відповідні дані з реєстрів Міносвіти, МОЗ, МВС, Пенсійного фонду, а також Державного реєстру фізичних осіб – платників податків для того, щоб ми розуміли рух людей та їхню кількість, а також могли поєднувати дані між собою та верифікувати їх.