Кошти для післявоєнної відбудови: ілюзія грошового дощу

Сьогодні неможливо визначити, яким буде розмір збитків від російської агресії. Абсолютно зрозуміло, що у повоєнний період Україна не матиме ресурсів для фінансування відбудови за рахунок бюджету або запозичень на внутрішньому ринку. Як свідчить досвід повоєнного відновлення інших країн, у перші роки основним джерелом фінансування більшості з них була іноземна фінансова допомога.

Крім того, через російську агресію, що триває, масштаби руйнувань збільшуються, тож необхідні обсяги фінансування відбудови й надалі зростатимуть. Вже тепер вони є настільки значними, що не можуть бути перекриті через стандартні механізми міжнародної фінансової допомоги.

Скільки потрібно коштів на відновлення та на що сподівається Україна

Можна уявити дві моделі повоєнного відновлення України. Перша (дешевша) модель – компенсаційне відновлення, тобто відшкодування коштів власникам знищеного/пошкодженого майна. Друга модель – інноваційного відновлення, яка передбачає побудову принципово іншої економіки на сучасних технологічних засадах. Вона потребуватиме значно більших коштів. 

Оцінкою витрат на компенсаційне відновлення є звіт підготовлений спільно Світовим банком, Урядом України та Єврокомісією. У ньому витрати на відновлення, а також для підтримки населення, бізнесу і місцевих громад у постраждалих районах станом на 1 червня 2022 р. оцінюються в розмірі понад $349 млрд (обсяг прямої шкоди завданої війною – понад $97 млрд). Зрозуміло, що зараз ця цифра вища, оскільки війна триває.

Потреби у фінансуванні інноваційного відновлення є значно більшими. Одним із прикладів оцінювання вартості такого відновлення є План відновлення України (Recovery Plan), представлений Україною на  конференції у Лугано в липні цього року вартістю $750 млрд, розрахований на 10 повоєнних років. Як було оголошено на конференції, Україна сподівається, що 2/3 фінансування забезпечать партнери. У довгостроковій перспективі кошти на фінансування відбудови можуть бути відшкодовані донорам та кредиторам за рахунок репарацій з країни-агресора. У цьому контексті Андрій Єрмак заявив, що Україна пропонує укласти міжнародний договір, який створить спеціальний компенсаційний механізм для відшкодування збитків, завданих війною Україні, коштом агресора. 

14 листопада 2022 р. Генеральна Асамблея ООН ухвалила Резолюцію про стягнення з країни-агресора репарацій на користь України. Резолюція визнає необхідність створення за участю України міжнародного механізму репарацій для відшкодування Україні збитків та рекомендує створити міжнародний реєстр збитків для документування вимог та доказів про збитки постраждалих від агресії осіб. Країну-агресора на міжнародному рівні  зобов’язали сплатити Україні репарації, що створює правові засади для використання для цього заморожених активів росії. Україна зі свого боку має вирішити питання збору, документування та оцінювання розмірів збитків. Це дозволить оцінити, скільки коштів потрібно на “компенсаційне відновлення”. 

Що пропонує Європейський Союз

У травні Єврокомісія у своєму зверненні до Ради ЄС (комюніке від 18.05.2022р.) анонсувала створення спеціального фінансового механізму для відновлення України та адаптації її економіки до ЄС («RebuildUkraine»). Втім, Єврокомісія вказувала на необхідність пошуку додаткових джерел фінансування, оскільки «непередбачені потреби, спричинені війною в Європі, значно перевищують можливості, доступні у поточному багаторічному бюджеті [ЄС на 2021 – 2027 роки]».

Єврокомісія пропонувала залучати внески країн-членів ЄС і третіх країн, а також кошти на фінансових ринках від імені ЄС або під національні гарантії держав-членів. Крім того, не виключалось використання заморожених російських активів як джерела фінансування, якщо це не суперечитиме законодавству Євросоюзу. Реагуючи на згадане звернення, Рада ЄС погодилась розглянути пропозиції зі створення такого механізму.

Втім ініціативи Єврокомісії, задекларовані на тлі певного оптимізму, пов’язаного зі звільненням навесні частини окупованих територій України, не отримали подальшого розвитку. Ні під час конференції в Лугано, ні після неї конкретних пропозицій щодо створення фінансового механізму “RebuildUkraine” Україна не отримала. Це вказує на відсутність узгодженої позиції з цього питання всередині ЄС. Питання фінансування відбудови України залишається відкритим. Втім, немає (принаймні, у відкритому доступі) і пропозицій з боку України щодо створення спеціального фінансового механізму для відновлення. Цього питання торкається лише презентований на конференції в Лугано невеликий документ «Інституційна архітектура для відновлення». Він пропонує використовувати для фінансування відбудови існуючу міжнародну платформу United24 (без додаткових пояснень з організаційних питань), а пріоритетними джерелами фінансування визначає гранти. 

У вересні Рада з економічних і фінансових питань ЄС (ECOFIN) заявила, що саме «українська влада має керувати зусиллями з реконструкції в тісному партнерстві з Європейським Союзом та іншими ключовими партнерами». Для координації спільних зусиль ЄС та інших країн було запропоновано створити міжнародну координаційну платформу “Ukraine reconstruction platform” («Платформа відновлення України»). Також міністри фінансів країн-членів ЄС підтвердили, що для відновлення України будуть задіяні вже існуючі програми (структурні фонди) ЄС та додатково створений спеціальний механізм (tailor-made facility), повторно застерігши при цьому, що слід враховувати обмеженість наявних коштів у бюджеті ЄС для підтримки України та зростання обсягів необхідного фінансування унаслідок  затягування війни на невизначений час. 

Передбачені у проекті бюджету ЄС на 2023р. кошти для подолання наслідків російської агресії в Україні спрямовуються переважно на гуманітарну допомогу. У листі Єврокомісії до Європарламенту та Ради ЄС від 5 жовтня 2022р. щодо проекту бюджету зазначено, що сьогодні «ще передчасно робити пропозиції щодо додаткових потреб, пов’язаних із відновленням та довгостроковою відбудовою України. Розвиток ситуації вплине як на обсяги, так і на терміни мобілізації необхідних для цього фінансових ресурсів».

На причини такої ситуації проливає світло представник Німецького фонду Маршалла Б. Стокс. В інтерв’ю Голосу Америки 10 вересня 2022 р. він зазначив, що для фінансування відновлення України ЄС змушений буде збільшити спільний борг, проте «щоразу Німеччина і деякі скандинавські країни виступають проти, бо нікому не подобається спільний борг. Однак, незрозуміло, де ще взяти такі кошти». Це ще раз доводить, що від декларацій ЄС про наміри допомогти Україні до реальних фінансових можливостей – дуже непростий шлях. 

Що пропонують CEPR, GMF та міжнародні організації

Чи не першою ініціативою, в якій було викладено системне бачення майбутньої відбудови України, став підготовлений у квітні під егідою лондонського CEPR (Центр досліджень економічної політики) Нарис про відбудову України. Серед іншого, у Нарисі визначені потенційні джерела міжнародної допомоги: двостороння допомога ЄС та інших країн, кошти міжнародних організацій, приватні інвестиції, конфісковані російські активи, а також частина доходів від продажу російських вуглеводнів. У Нарисі зазначається, що через безпрецедентний масштаб руйнувань основною формою допомоги, щонайменше на перших етапах відбудови, мають стати гранти. Нарешті, враховуючи рух України до членства в ЄС, доцільно щоб адміністрування відбудовою здійснювалося під проводом ЄС та у відповідності до політик і процедур ЄС. 

У вересні свої рекомендації стосовно відбудови України представив GMF (Німецький Фонд Маршалла). Їх можна звести до двох основних тез. По-перше, очолити зусилля з відновлення та заохочувати інші країни брати участь у ньому повинні країни G7, а не ЄС. По-друге, замість створення нового агентства допомоги пропонується задіяти існуючі міжнародні фінансові організації. Окремо GMF наголошує на необхідності ухвалення рішення країнами ЄС щодо розміру свого внеску у відновлення України, з урахуванням чого інші міжнародні донори, ймовірно, визначатимуть масштаб своєї участі. В питанні заморожених російських активів GMF, як і інші експерти, вважає, що вони можуть стати вагомим внеском у фінансування відбудови України, але лише в довгостроковій перспективі.

Інші міжнародні організації розглядають окремі аспекти фінансування відновлення України. Так, в матеріалах ОЕСР, представлених на конференції в Лугано, обґрунтовується, що для сталого відновлення України важливе значення матиме залучення приватних інвестицій. Світовий Банк акцентує увагу на тому, що ключовим чинником фінансування економіки України під час і після війни буде платоспроможний, ліквідний і стабільний фінансовий сектор. 

Якими мають бути першочергові кроки України

Говорячи про повоєнну відбудову України, слід виходити з реалій, які склалися. 

Не варто очікувати, що розвинені країни будуть виділяти кошти для фінансування повоєнної відбудови тільки тому, що Україна має в них потребу. На сьогодні стосовно цього питання наші партнери обмежуються лише усними запевненнями та загальними деклараціями.

Така обережна позиція зумовлена не лише дефіцитом вільних ресурсів. В офіційних документах Європейського Союзу, міжнародних організацій та в пропозиціях експертів питання фінансування відбудови нерозривно пов’язується з її інституційним забезпеченням, включно зі створенням механізму фінансування. Йдеться про узгодження між Україною та її партнерами та формальне закріплення (інституціоналізацію) правил повоєнної відбудови. Важливим наслідком інституціоналізації буде створення організаційної структури – окремої інституції чи складнішого утворення – для об’єднання зусиль та врівноваження інтересів усіх зацікавлених сторін. Функціонально така структура повинна покривати усі важливі аспекти управління повоєнною відбудовою, в тому числі залучення коштів для її фінансування. За наявності інституції афілійованої, щонайменше, з ЄС і Україною та уповноваженої ними здійснювати управління відбудовою, питання залучення коштів перейде в практичну площину (іншими словами, буде кому конкретно від імені України та її партнерів говорити з потенційними донорами й водночас потенційним донорам буде з ким говорити на тему фінансування відбудови).

Виходячи зі сказаного вище, основні зусилля України першочергово повинні бути спрямовані на формування інституційного каркасу відбудови, який включатиме, серед іншого, механізм залучення коштів. Формування такого каркасу є спільною з нашими партнерами справою, тож важливо спонукати та активно залучати їх до цього процесу, домагаючись, зокрема, прогресу у реалізації травневих ініціатив Європейського Союзу. Лише у такому випадку питання виділення фінансування має перспективу перейти в практичну площину.

Для реалізації цих завдань Україна  має:

• підготувати конкретні та змістовні пропозиції щодо формування інституційного каркасу відбудови (умовно – Фонд відновлення)  України для обговорення з країнами-потенційними донорами; 
• визначити одного уповноваженого представника для проведення переговорів із ЄС та іншими країнами – потенційними донорами про створення і функціонування фонду відновлення;
• розробити методику створення реєстру збитків, які мають бути відшкодовані за рахунок репарацій рф, погодити її з країнами-донорами і розпочати формування такого реєстру на єдиній методологічній основі. 

Україна має безпрецедентну політичну підтримку на міжнародному рівні. Проте очікування “грошового дощу” є оманливими. Політичні декларації і запевнення щодо намірів взяти участь у відбудові і допомогти Україні автоматично не перетворяться на грошові потоки. Ключові партнери, насамперед ЄС та США, чекають від України конкретних пропозицій щодо організації відбудови та обґрунтованих сум компенсації.