Людина без паспорта: які шанси у Саакашвілі повернути громадянство через суд

Скандал навколо Саакашвілі та втрати ним українського громадянства став однією з найбільш помітних політичних подій цього літа. ЗМІ часто згадують про це як про типовий приклад вибіркового правосуддя та політичних переслідувань. Ця стаття є спробою внести ясність у цю справу шляхом обговорення суперечливих позицій.

За відсутності однозначних коментарів влади та розмаїття експертних думок, чим більше інформації з’являється у ЗМІ, тим більше розмивається загальне враження. Чи підписував Міхеїл Саакашвілі заяву на отримання громадянства, розповсюджену медіа? Державні чиновники утрималися від коментарів стосовно конкретних підстав втрати громадянства. Більш того, вони й не опублікували свого рішення. Чи Саакашвілі втратив своє громадянство через те, що не зазначив кримінальні провадження супроти нього у Грузії? Чи це й була та таємнича «нова» інформація щодо пов’язаних з ним кримінальних справ, яку отримала Служба безпеки України? Чи було відомо Саакашвілі про цю інформацію до того, як він подав заяву на отримання громадянства? Чи він свідомо її приховав? Чи є у нього інші громадянства? Визначення відповідей на ці питання потребує з’ясування фактів. Через це вони мають бути належно встановленими у судовому провадженні, оскільки вони напряму впливають на юридичний статус Міхеїла Саакашвілі.

Ця стаття є спробою внести ясність у цю справу шляхом обговорення суперечливих позицій. З цією метою ми припустили, що інформація, яка була опублікована у ЗМІ, є правильною і заявлені факти є правдивими. Наприклад: підпис належить Міхеїлу Саакашвілі, він не має громадянства жодної іншої країни, а «нова інформація» добута українськими спецслужбами, якщо вже така є, стосується кримінальних справ, відомих громадськості з 2014 року.

Позиція держави

Україна має міцні формальні підстави для підтвердження законності Указу Президента України від 26 липня 2016 року. Держави традиційно мають широкі повноваження у сфері визначення обмежень та доступу до громадянства, якщо національні закони відповідають принципам міжнародного права. [1] Комплекс міжнародного права з питань громадянства був розроблений у відповідь на кризу біженців та масові злодіяння Другої світової війни. Стаття 15 Загальної декларації прав людини (ЗДПЛ) на даний момент визнає право на громадянство фундаментальним правом людини і забороняє свавільне позбавлення громадянства. Цей принцип знаходить подальший розвиток у інших міжнародних та регіональних правових інструментах, зокрема у Європейській конвенції про громадянство (ЄКГ) та відповідні гарантії Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (МПГПП) та Європейської конвенції з прав людини (ЄКПЛ).

Право на громадянство стало основою для розбудови правової бази ООН щодо осіб без громадянства, зокрема Конвенції про статус апатридів 1954 року та Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 року. Обидві конвенції та ЄКГ закріплюють обов’язок держав усувати безгромадянство та запобігати йому. Держави-учасниці повинні завжди утримуватися від позбавлення особи громадянства, оскільки у результаті особа стає апатридом. Однак, існує один виняток для цього зобов’язання, що відображений одночасно у Статті 8 (2b) Конвенції 1961 року та Статті 7 (1b) ЄКГ [2], коли громадянство було отримане внаслідок надання недостовірних даних або шахрайства. Цей виняток  є доволі звичним для державної практики, наприклад у США та Нідерландах.

Україна ратифікувала ЄКГ та приєдналася до двох вищезгаданих конвенцій з безгромадянства. Міжнародні стандарти з питань громадянства інтегровано у національне законодавство. Стаття 25 Конституції України передбачає, що “Громадянин України не може бути позбавлений громадянства…”. Ця норма зазвичай трактується як така, що забороняє свавільне позбавлення громадянства, тоді як  відмова від громадянства та його втрата розглядаються як окремі поняття. Стаття 4 Конституції визначає, що підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Закон України «Про громадянство України» наводить перелік підстав для втрати громадянства у статті 19. Серед них, зокрема, є така: «набуття  особою  громадянства України на підставі статті 9 цього  Закону [прийняття до громадянства]  внаслідок  обману,  свідомого  подання  неправдивих відомостей або фальшивих документів». Стандартні форми заяв на отримання громадянства містять застереження, яке передбачає, що заявник підтверджує правдивість усієї наданої інформації і не перебуває під судом та слідством у іноземній юрисдикції.

У 2014 році Генеральний прокурор Грузії висунув звинувачення колишньому Президенту Грузії Міхеїлу Саакашвілі. Якщо підпис, що нібито належить Міхеїлу Саакашвілі, є аутентичним, уряд України має ґрунтовні формальні підстави аби заявити, що Міхеїл втратив своє українське громадянство через надання неправдивих даних, не зважаючи на те,  що така втрата зробить його апатридом. Відповідно до Статті 106 (26) Конституції України, Президент ухвалює рішення про припинення громадянства України. Відповідно, Указ Президента від 26 липня 2017 року має відповідати нормам національного та міжнародного права.

Позиція Саакашвілі

Міхеїл Саакашвілі у своїй публічній заяві стверджує, що він не втратив своє українське громадянство, а був свавільно позбавлений нього всупереч Конституції України.

Не зважаючи на статус особи без громадянства, Саакашвілі має право направити скаргу до суду [3] та отримати представника під час процесу. Вибір місця спору та спектр стратегій під час судового процесу є широкими.  Для вивлення свавілля у випадках позбавлення громадянства покладаються здебільшого на дві ключові складові: заборона дискримінації і заборона безгромадянства.

У своїй публічній заяві Міхеїл стверджує, що у його випадку має місце політичний мотив зі сторони Президента. Відповідно до Статті 9 Конвенції 1961 року, держава не може позбавляти громадянства на політичних підставах. Основні інструменти з прав людини (Стаття 2 ЗДПЛ, Стаття 2 МПГПП, Стаття 2 МПЕСКП, Стаття 14 ЄКПЛ) визначають “політичні переконання” як одну із заборонених для дискримінації ознак. Отже, Міхеїл може заявити, що він був позбавлений громадянства через дискримінацію за ознакою політичних переконань (тобто, на порушення Статті 14 ЄКПЛ у поєднанні зі Статтями 8 та 10 цього ж документу). Схожі твердження були пред’явлені Вищому адміністративному суду України Сашою Боровиком . Однак, у випадках, пов’язаних з дискримінацією, заявник має продемонструвати, що держава не має об’єктивних та розумних підстав для оскаржуваного ставлення. Оскільки українська влада має формальні підстави стверджувати про втрату громадянства Міхеїлом, така тактика юридичного захисту може бути вразливою.

У контексті заборони безгромадянства, ключовим тестом для визначення свавільного позбавлення є стандарти належного процесу, необхідності, пропорційності та обґрунтованості.

Міхеїл може стверджувати, що Указ Президента ухвалено всупереч недотримання належного процесу та справедливої процедури. Стаття 8 (4) Конвенції 1961 року визначає, що позбавлення громадянства не лише має відбуватися у відповідності до законодавства, але ще й те, що держава має надати особі право на «справедливий розгляд справи судом або іншою незалежною установою». Повідомлялося, що склад Конституційної комісії було поквапом змінено прямо перед прийняттям рішення по справі Саакашвілі. Релевантні документи не були опубліковані у доступній формі та, ймовірно, не були надані Міхеїлу та його представникам відразу після ухвалення рішення. Ці факти дають підстави сумніватися у належності та прозорості цього рішення. Міхеїл втратив своє громадянство перебуваючи за кордоном і був позбавлений можливості в’їзду в Україну. Це може бути кваліфіковано як перешкоджання доступу до правосуддя на порушення права на справедливий суд. Більше того, такі обставини можна навіть розтлумачити як позбавлення громадянства, результатом якого стало фактичне вигнання.

Ще одним сильним аргументом на користь Міхеїла є вимога обґрунтованості. [4] Держава може правомірно позбавити особу громадянства, якщо така особа умисно приховала важливу інформацію про себе. Однак, між наданням неправдивих даних та отриманням громадянства має бути прямий причинний зв’язок [5]. Хоча приховання судимості за кримінальне правопорушення очевидно підпадає під тлумачення термінів «надання неправдивих даних» та «шахрайство», аби мати вагу для випадку Саакашвілі таке приховування має бути  “значним фактором при отриманні ним громадянства” [6]. Кримінальні обвинувачення проти Міхеїла Саакашвілі були висунуті у 2014 році. Генеральний прокурор Грузії звернувся дo Генеральної прокуратури України з проханням екстрадиції Міхеїла Саакашвілі у лютому 2015 року. Україна відмовила у задоволенні цього прохання. Ця інформація була доступна широкому загалу та розповсюджена провідними засобами масової інформації. Отже, представники української влади були, або мали би бути, обізнані про ці кримінальні розслідування. Судячи з усього, вони вирішили не зважати на них, оскільки 4 місяці по тому Міхеїл Саакашвілі став громадянином України. Таким чином, Україна не може більше посилатися на приховування кримінального провадження Міхеїлем, оскільки ця інформація була у відкритому доступі та не сприймалася як фактор, здатний перешкодити  отриманню громадянства.

Принцип необхідності наполягає на зваженому підході навіть у випадках, коли шахрайство та надання неправдивих даних доведені. Рекомендація No. R (1999) 18 до ЄКГ стверджує, що держава «не повинна, без належної на те необхідності, позбавляти свого громадянства осіб, які отримали [його] на підставі […] надання неправдивих даних або приховування релевантних фактів». Держава має оцінити відповідні умови, враховуючи «важкість фактів» та «дійсний і діючий зв’язок цих осіб з державою». Важкість «прихованої» інформації є значно переоціненою, оскільки інформація була постійно на слуху у громадськості, а грузинські кримінальні справи розглядалися українською владою як політично вмотивовані. Діючий зв’язок між лідером української політичної сили Саакашвілі та Україною також простежується. Отже, не було необхідності у тому , щоб позбавити Міхеїла українського громадянства.

Як і у випадку принципу необхідності, вимога до пропорційності встановлює баланс між державними інтересами та правом особи на громадянство. У справі Роттман проти Баварії Європейський суд справедливості постановив [7], що припинення громадянства, отриманого оманливим шляхом, не є порушенням закону за умови, якщо у такому рішенні дотримано принцип пропорційності. Зокрема, Суд уточнив, що «принцип пропорційності передбачає, що зацікавленій особі має бути надано розумний період часу задля спроби відновити громадянство країни походження». Міхеїл Саакашвілі був позбавлений українського громадянства шляхом хаотичної та непрозорої  процедури у момент перебування за кордоном та в умовах, коли відновлення грузинського громадянства є малоймовірним.

Висновок

Уряд України має сильні формальні підстави стверджувати, що внаслідок втрати українського громадянства, набутого Міхеїлем Саакашвілі, порушення міжнародного чи національного законодавства не відбулося. Проте більш детальне вивчення обставин цієї справи виявляє, що це формальне обґрунтування може бути недостатнім для того, щоб довести, що порушення не відбулося. Міхеїл Саакашвілі має право подати Указ Президента до судового розгляду в судах України та в міжнародних установах. Крім того, Саакашвілі має відносно непогані шанси довести, що рішення української влади було непропорційним, а також порушувало вимоги до належної процедури та, відповідно, було незаконним.

Примітки:

[1] Article 1 of the Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Law, 13 April 1930, League of Nations, Treaty Series, vol. 179, p. 89, No. 4137; Advisory Opinion No. 4, Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco, 4, Permanent Court of International Justice, 7 February 1923, para. 41: “The question whether a certain matter is or is not solely within the jurisdiction of a state is an essentially relative question; it depends on the development of international relations. Thus, in the present state of international law, questions of nationality are, in the opinion of this Court, in principle, within this reserved domain… it may well happen that, in a matter which, like that of nationality, is not, in principle, regulated by international law, the right of a State to use its discretion is nevertheless restricted by obligations which it may have undertaken towards other States. In such a case, jurisdiction which, in principle, belongs solely to the State, is limited by rules of international law.”

[2] Article 7 (1b) of the ECN specifies that the exception applies when nationality was acquired “by means of fraudulent conduct, false information or concealment of any relevant fact attributable to the applicant”.

[3] Article 16, Convention Relating to the Status of Stateless Persons, 28 September 1954, United Nations, Treaty Series, vol. 360, p. 117; Article 26, Constitution of Ukraine, 28 June 1996.

[4] UNCHR, UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 16: Article 17, 8 April 1988, para 4.

[5] UNHCR, Expert Meeting – Interpreting the 1961 Statelessness Convention and Avoiding Statelessness resulting from Loss and Deprivation of Nationality (“Tunis Conclusions”), March 2014, para 58-59: “In order for fraud or misrepresentation to be a basis for the deprivation of nationality (whether or not statelessness results), there must be causality between the fraud or misrepresentation and the grant of nationality. In other words, the fraud must be material to the acquisition of nationality. Deprivation is not permissible if the nationality would have been acquired even if the misrepresentations or concealment had not occurred. […] Deprivation would not be justified if the person was not aware and could not have been aware that the information provided during naturalization was untrue.”

[6] Explanatory Report to the European Convention on Nationality, Strasbourg, 1997 (ETS No. 166), para. 61(1). This report is one of the official means for interpreting the Convention under of Article 31(3) of the 1969 VCLT.

[7] Additional ECJ cases to consider regarding the conditions for the acquisition and loss of nationality: Case C-369/90 Micheletti and Others, paragraph 10; Case C-200/02 Zhu and Chen [2004] ECR I-9925, paragraph 37-40.