Наступний день після нашої перемоги: відновлення прав власності в Україні

Повномасштабна війна Російської Федерації проти України триває вже більше восьми місяців і втрати від неї величезні. Загинуло тисячі мирних жителів і десятки тисяч військових. Близько 14 мільйонів українців були вимушені покинути свої оселі. Зафіксовано пошкодження або руйнування понад 1.2 мільйонів домівок. Проте, з кожним днем Україна все ближче наближається до перемоги. Ми всі вже починаємо думати про відбудову нашої країни. Одним із важливих питань у зв’язку з цим є те, як буде організовано відшкодування збитків від пошкоджень та руйнувань, завданих нерухомому майну (земельним ділянкам, житлу, комерційній нерухомості тощо). Ми всі хочемо, щоб цей процес був швидким, прозорим і справедливим. Однак цього важко досягти, якщо ми не почнемо планувати цей процес і вживати заходів до підготовки вже зараз.

У липні-вересні 2022 року аналітичний центр Global Land Alliance спільно з Київською Школою Економіки провели оцінку потреб уряду щодо організації процесу відшкодування збитків та відновлення майнових прав в Україні. Цю оцінку було проведено на замовлення аналітичного центру New America та Світового Банку та базувалася на аналізі статистичних даних, адміністративних звітів, нормативно-правових актів, а також інтерв’ю з представниками ключових центральних органів влади. Результати та рекомендації цього проекту були обговорені із більш широким колом зацікавлених сторін. Також ці рекомендації обговорювалися під час засідання Групи міжнародних донорів, що опікується питаннями земельних відносин (Global Donor Working Group on Land), яке відбулося 20 жовтня 2022р та були опубліковані аналітичним центром New America українською та англійською мовами. 

Три фактори матимуть основний вплив на ефективність процесу виплати компенсацій та відновлення майнових прав (реституції): спроможність уряду здійснювати цей процес; масштаб пошкоджень та індивідуальна спроможність законних правовласників вимагати компенсації. Ми розглядаємо ці фактори по черзі.

Спроможність уряду здійснювати компенсації та реституції майнових прав

Процес компенсації та реституції прав власності значним чином залежатиме від стану держаних інститутів у цій сфері до початку повномасштабного вторгнення. За часи незалежності України починаючи з 1991 року, система державної реєстрації речових прав на нерухоме майно неодноразово реформувалася. До 2013 року основним підтвердженням прав на земельні ділянки були спеціальні правовстановлюючі документи – державні акти на право власності на земельні ділянки, а також свідоцтва про право власності на нерухоме майно (на будинки та споруди). Права на житло, набуті за радянських часів та перших років незалежності України, також підтверджуються реєстрацією в спеціальних комунальних підприємствах – бюро технічної інвентаризації (БТІ). Після 2013 року офіційне визнання та підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно здійснюється шляхом внесення відповідного запису до електронного Державного реєстру прав на нерухоме майно (Реєстр прав). Однак реєстр наповнений лише на 40%, оскільки переважна більшість майнових прав, які були набуті до 2013 року, до Реєстру прав не внесена. Для територій, які були окуповані з 2014 року, ця частка є значно меншою.

Дані про право власності та оренди землі, що виникли до 2013 року, зберігаються в Державному земельному кадастрі. До цієї бази внесені скан-копії державних актів на право власності та оренди земельних ділянок, які були видані до 2013 року. Наповненість Земельного кадастру становить 71% (42,7 млн га).

Спроможність органів державної влади та суб’єктів приватного сектору підтримувати функціональність ринку землі та нерухомості, а також захищати відповідні майнові права можна оцінити за кількістю ринкових операцій у довоєнний період. Згідно з даними за 2021 рік, протягом року було укладено 200 000 угод що стосуються прав на земельні ділянки та 570 000 угод стосовно інших об’єктів нерухомості. До того ж, у 2016 році, під час пікового навантаження, система опрацювала близько 2,1 мільйона угод (з них близько 1,4 мільйона угод було зареєстровано на право оренди сільськогосподарських земель). З цих 2,1 мільйона угод, менше ніж 250 000 було укладено на територіях, постраждалих від війни. Загальна кількість судових проваджень щодо землі та нерухомості у 2020 році становила близько 170 тис. справ. Ці оцінки спроможності є важливими у порівнянні із кількістю випадків компенсації збитків, які система повинна буде розглядати на деокупованих територіях.

Однак  спроможність системи зазнала значних втрат внаслідок руйнування та пограбування місцевих відділень органів влади та суб’єктів приватного сектору (нотаріуси, землевпорядні організації, тощо) і переміщенням персоналу. У результаті варто очікувати, що спроможність держави в цій сфері послабиться приблизно на 20% на національному рівні, включаючи майже повну втрату спроможності виконувати функції на окупованих і деокупованих територіях. Такій системі доведеться впоратися з додатковим навантаженням із розгляду мільйонів звернень про відшкодування збитків від руйнування та пошкодження нерухомого майна.

Проблема обмеженої спроможності буде загострена ще й тим, що частина власників та користувачів пошкодженого майна втратили документи, що підтверджують їх речові права, а відповідна інформація не зареєстрована в Реєстрі прав або не може бути відновлена за допомогою місцевих архівів.

Масштаб пошкоджень і руйнувань

На підставі звітів місцевих військових адміністрацій, орієнтовна кількість домогосподарств, чия житлова нерухомість була знищена або пошкоджена, станом на 1 вересня 2022, вже перевищила 1.2 млн одиниць житла, було порушено права 3.0 млн осіб. Серед найбільш постраждалих областей – Донецька, Луганська, Харківська та Київська області. Понад 85% усіх відомих пошкоджених будівель розташовані саме в цих регіонах. Лише в цих регіонах понад 800 000 сімей постраждали та потребуватимуть компенсації. Проте є міста та села (наприклад, Маріуполь, Лисичанськ), де рівень пошкоджень перевищує 70% від усіх будівель.

Пошкодження сільськогосподарських угідь, які спричинені мінним забрудненням та нерозірваними боєприпасами, пошкодженнями верхнього шару ґрунту (воронки, фортифікаційні споруди, сліди від важкої техніки), оцінюються непрямими методами Агроцентром KSE спільно з Міністерством аграрної політики та продовольства. Альтернативним підходом є дистанційне зондування на підставі супутникових знімків, однак загальнодоступних результатів під час дослідження знайдено не було. 

Понад 5 мільйонів земельних ділянок (13,5 мільйонів гектарів) знаходяться під загрозою мінного забруднення, з яких, за оцінками, 1,3 мільйона ділянок потребуватимуть рекультивації, а також технічної перевірки, перш ніж ці землі можна буде безпечно використовувати.

Загалом, втрати майна включають не лише фізичне знищення та пошкодження будівель і земельних ділянок, але й пограбування, примусове позбавлення майна, забруднення вибухонебезпечними речовинами. Крім того, пошкодження критичної інфраструктури (об’єкти водо-, електро-, теплопостачання, дороги та соціальна інфраструктура) унеможливлює повноцінне використання майна. Також, є інші види нерухомого майна (наприклад, комерційна та промислова нерухомість, іригаційна інфраструктура), які зазнали пошкоджень або руйнувань. Можливості захистити права власності на окупованих територіях і в зоні бойових дій також зводиться нанівець знищенням і розграбуванням державних установ та архівів, втратою офіційних документів, що підтверджують майнові права, переміщенням і депортацією правовласників, створенням паралельної системи управління майном окупаційними адміністраціями зокрема на територіях, що перебувають під окупацією з 2014 року. На жаль, ці цифри з кожним днем ​​стають більшими, і повний масштаб збитків на нині окупованих територіях ще достеменно невідомий.

Індивідуальна спроможність правовласників

Після початку повномасштабної війни велика кількість законних правовласників втратили безпосередній контроль над своєю власністю. Мільйони людей стали внутрішньо переміщеними особами або виїжджають з України. Тисячі людей втратили життя, а їхні майнові права знаходяться в процесі переходу до законних спадкоємців. Сотні тисяч людей перебувають у лавах збройних сил або є залученими до надання матеріально-технічного забезпечення армії. Люди на окупованих територіях можуть не мати доступу до інформації про процедуру або не мати засобів, щоб повідомити про пошкодження. У всіх цих випадках люди можуть не знати про пошкодження або руйнування свого майна, не мати доступу до документів, які підтверджують їхні права, або не знати, як вимагати відшкодування збитків. Це означає, що втрати, наведені вище, є значною мірою недооцінені. В багатьох випадках органи влади, які відповідатимуть за адміністрування компенсації та управління процесом реконструкції, не зможуть зв’язатися з відповідними правовласниками майна, яке має бути відремонтовано чи демонтовано.

Реакція органів державної влади на вторгнення: сфера земельних відносин та нерухомості

Із початком ескалації у лютому 2022, український Уряд запровадив кілька змін у законодавстві, процедурах та роботі інфраструктури, з метою посилення захисту прав власності та підвищити стійкість ринку нерухомості. Ключовою складовою відповіді на ескалацію є прийняття Верховною Радою законопроекту №7198 «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації» (Про компенсацію). Цей проект закону пропонує визначити порядок компенсації громадянам, чиє майно було пошкоджено або знищено у результаті військових дій. Для набуття чинності цей закон має бути прийнятий в цілому, та підписаний Головою Верховної Ради та Президентом України. Наразі правки до законопроекту перед другим читанням збираються авторами.

Запропонований закон має чітко враховувати вплив зазначених трьох факторів – масштаб пошкоджень, обмежену спроможність влади та окремих правовласників. Однак наразі це не так. Як результат, запропонований законопроект має суттєві обмеження щодо змісту та реалістичності запропонованого підходу. Ключовим обмеженнями є:

1. Закон залишає за Кабінетом Міністрів повноваження щодо розробки порядку виплати компенсації за пошкоджене та зруйноване майно. Однак масштаби втрат виходять за рамки безпосередніх можливостей Уряду щодо їх компенсації. Така ситуація вимагатиме політичних рішень щодо встановлення ключових принципів і пріоритетів у порядку компенсації. Такі пріоритети мають обговорюватися відкрито та бути визначені законом включно з встановленням чітких груп правовласників, типів майна, населених пунктів та пошкоджень, та відповідних підходів до виплати компенсації для кожної з таких груп.
2. Проект не включає пошкодження і втрати кількох значних категорій нерухомого майна: наприклад, пошкодження сільськогосподарських земель; нерухомого майна, що належить юридичним особам (житлові та виробничі фонди, у тому числі інфраструктура зрошення, комерційну нерухомість). Законопроект також не передбачає можливості відшкодування втрат постійним користувачам і довгостроковим орендарям земель, будинків чи іншої нерухомості.
3. Не визначено реалістичної процедури підтвердження права на отримання компенсації для значної частини постраждалого населення, які втратили правовстановлюючі документи. Електронний Реєстр прав містить записи лише про приблизно 40% майнових прав (переважно тих, які виникли після 2013 року). Ця частка є значно меншою для окупованих територій Донеччини, Луганщини та Криму, оскільки реєстр працював у цих регіонах лише з 2013 по 2014 роки. Паперові оригінали правовстановлюючих документів, ймовірно, будуть недоступні для тих, чиї будинки були зруйновані (іноді разом з документами), а архіви на окупованих територіях  – розграбовані чи знищені. Закон має визначити перелік доказів законних прав володіння або користування, які можна розглядати за відсутності оригінальних документів на підтвердження майнових прав, а також процедуру визнання законних прав та надання компенсації на підставі таких доказів. Такі докази можуть включати, але не мають бути обмеженими такими як: архівні копії правочинів від державних та приватних нотаріусів, реєстраційні документи житлових кооперативів та об’єднань співвласників багатоквартирних будинків, виписки із реєстрів територіальних громад, постачальників комунальних послуг, свідоцтва повноправних сусідів. Додатковим доказом можуть слугувати електронні копії замовлень на доставку товарів, історія геолокації та інформація із соціальних мереж.

Так само закон має визначати, в яких випадках майнові права, які виникли на окупованих територіях з 2014 року, можна вважати законним.

4. Запропонований пообʼєктний порядок розгляду заяв про компенсацію не є реалістичним для територій із великими масштабами руйнувань. Органам влади доведеться розглядати велику кількість заяв про відшкодування (деякі із значними затримками), покладаючись на зруйновану місцеву інфраструктуру органів влади. Запропонована процедура також є вразливою до корупції, яка може викликати розчарування та конфлікти серед постраждалих осіб. Натомість, класифікація збитків і масове оформлення відшкодування можуть вирішити цю проблему (наприклад, розгляд всіх правовласників зруйнованого багатоквартирного будинку як один випадок або розгляд усіх земельних ділянок, які обробляє одне сільськогосподарське підприємство). На щастя Україна має успішний досвід масового (пакетного) оформлення прав на приватизовані земельні ділянки та реєстрації прав оренди земель сільськогосподарського призначення який може стати у нагоді.
5. Судова система буде не спроможна опрацювати потенційно велику кількість справ щодо вирішення спорів які виходять за межи запропонованої процедури компенсації втрат. Це може призвести до тих самих проблем, які було зазначено вище. Визначення чітких правил щодо розгляду випадків із недостатніми правовстановлюючими документами та визначення системи позасудового вирішення спорів може зменшити навантаження на судову систему та пришвидшити вирішення більшості спірних випадків.
6. Компенсація повинна враховувати вартість ремонту, здійсненого власниками або користувачами нерухомості, місцевими підприємствами, органами місцевого самоврядування та іншими суб’єктами, за власний рахунок та включати передачу (регрес) від окремого власника до установи, яка фінансує відновлення або держави права вимагати відшкодування від країни-агресора.

Успіх із практичною реалізацією Закону про компенсацію залежатиме від спроможності уряду впровадити норми цього закону та темпів підготовки до виконання цих норм. Серед першочергових кроків, які необхідно вжити на нормативному та технічному рівнях, є встановлення повноважень органів місцевого самоврядування щодо реконструкції та управління земельним та житловим майном у випадках, коли законний правовласник не може бути встановлений, а також інтеграція процесу компенсації та реституції із більш загальним планом реконструкції постраждалих від війни територій, включаючи реконструкцію громадської інфраструктури.

Нагальні потреби населення України та органів влади щодо відбудови житла та захисту майнових прав

Окрім планування майбутньої компенсації та реституції, існує ряд нагальні потреби населення України та органів влади у сфері відшкодування втрат та захисту майнових прав потребують окремої уваги. До таких потреб належать:

1. Мобілізацію міжнародної допомоги з постачання критичних будівельних матеріалів (наприклад, віконне скло, покрівельні матеріали, двері, індивідуальне опалювальне обладнання) до початку зимового сезону 2022;
2. Підтримка розмінування земельних ділянок та інфраструктури;
3. Відновлення та переобладнання місцевих офісів з надання ключових державних послуг, таких як центри надання адміністративних послуг, суди, управління державного земельного кадастру, органів місцевого самоврядування. Створення можливостей надання мобільних державних послуг (у тому числі реєстраторів та нотаріусів) для громадян, які проживають за межами районних та обласних центрів;
4. Розробка нормативної бази та модернізація сервісу «Дія» з реєстрації пошкоджень щодо запровадження можливості завантаження електронних копій правовстановлюючих документів та інших доказів законних майнових прав на пошкоджене майно, а також для добровільного внесення інформації до Реєстру прав, щодо прав, які виникли до 2013 року;
5. Реалізація інформаційно-роз’яснювальної кампанії щодо повідомлення про пошкодження та руйнування нерухомого майна та добровільної реєстрації майнових прав які виникли до 2013 року, в тому числі на окупованій території. Інформаційна кампанія має бути доповнена створенням зворотного зв’язку та інфраструктури підтримки для тих, хто подає запит на компенсацію.

Зазначені заходи та ряд додаткових кроків, допоможуть відновити та модернізувати інфраструктуру ринку нерухомості та землі в Україні за відносно короткий час та дозволять запобігти розчарування та незадоволення процесом відшкодування серед населення.