Системна взаємодія та контроль гілок влади – одна з необхідних умов для розвитку демократії. Верховна Рада як законодавча гілка і Кабінет Міністрів як виконавча мають складну й не завжди прозору систему взаємодії. Один з найбільш відкритих елементів контролю й комунікацій – “година запитань до уряду”, під час якої депутати можуть публічно звернутися до будь-кого з міністрів. Як депутати використовують цей інструмент? Цьому питанню ми присвятили першу статтю з серії матеріалів про український Парламент. Проект створено за підтримки проекту ЄС-ПРООН “Рада за Європу” у рамках діяльності Ініціативи “Відкритий парламент”.
“…Після Гітлера корів було більше, ніж сьогодні в Україні. У 1947 році – 2 мільйони корів, сьогодні – 1 мільйон 800… Скоро діти наших корів будуть, як динозаврів, в музеях скелети дивитися. Коли в українському селі появиться, відновиться українська чорно-ряба корова, чи будь-яка інша корова? Це перше питання…”
Це метафорично насичене питання керманича Радикальної партії Олега Ляшка до очільника Кабінету Міністрів Володимира Гройсмана є одним з 670 запитань, які нардепи адресували до українських міністрів за час роботи Парламенту восьмого скликання. В урядовців не було шансу уникнути неприємних, а часто й нечемних запитань від нардепів: регулярно приходити під “купол Ради” та звітувати перед обранцями – їх законом встановленний обов’язок.
“Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом і Верховною Радою, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України”, говориться у законі про КМУ. Відповідно якому, народні обранці можуть “спитати” в урядовців звіт про виконану роботу, звернути увагу на важливу проблему, почути позицію міністра щодо питання, яке вони вважають важливим.
Для такого спілкування навіть є спеціальна процедура – “година запитань до уряду”. За три роки роботи Ради восьмого скликання народні депутати встигли провести з урядом 59 “годин” й задати міністрам 670 питань. Безумовно, це демократичний інструмент, який допомагає комунікувати й співпрацювати гілкам влади. Але можливо існує інша – “темніша” сторона цього процесу, наприклад, депутати можуть використовувати можливість публічного спілкування з урядовцями для лобіювання партійних або чиїхось приватних інтересів.
VoxUkraine вирішив дослідити активність депутатів та які теми найбільше турбували обранців за час роботи у Раді восьмого скликання.
Як проходить “година уряду”
Згідно з ст. 229 регламенту Верховної Ради України “година запитань до уряду” проводиться кожного пленарного тижня у п’ятницю, тобто один або два рази на місяць в залежності від розкладу сесії. За 38 місяців, що працює остання Рада було проведено 59 таких “зустрічей”.
“Година” розпочинається о 10 ранку і спершу спікер або віце-спікер Верховної Ради надають можливість двом-трьом міністрам виступити з доповіддю. Іноді замість міністрів виступають депутати або очільники відомств – голова Національного банку, Міграційної служби, державних агентств та інші. На усі виступи надається приблизно 30 хвилин. Найчастіше перед парламентом доповідали віце-прем’єр та міністр регіонального розвитку Геннадій Зубко (12 разів), міністр юстиції Павло Петренко (9 разів) та міністр соціальної політики Андрій Рева (7 разів).
Далі настає черга депутатів ставити питання. За одну “годину” в середньому депутати встигають поставити 11 запитань. Загалом народні депутати останнього скликання встигли поставити вже 670 питань. Проте далеко не усі нардепи скористалися цим правом – за перші три роки роботи Ради у статусі депутата вже побувало 452 особи, але лише 191 нардеп поставив хоча б одне питання.
Процедура проведення години уряду не завжди була однаковою. Останні зміни в порядку проведення “години уряду” відбулись після домовленостей в рамках третіх Діалогів Жана Моне (п.6.1) і введений в практику Головою ВРУ у січні 2018.
Найбільше питань до уряду за останні три роки мав лідер Радикальної партії Олег Ляшко – 37. На другому місці розташувався Ігор Шурма з Опозиційного блоку – 23 питання, а замикає трійку Ігор Гузь з Народного фронту – 20 питань.
Попри те, що у залі Верховної Ради під час “години” присутні майже усі представники міністерств, народних обранців більше за все цікавить очільник уряду – прем’єр-міністр. 40% усіх запитань були адресовані Арсенію Яценюку чи Володимиру Гройсману. Питань до Володимира Борисовича було у п’ять разів більше – 247, проти 52 у Арсенія Петровича. Таку різницю частково пояснює те, що Гройсман відвідував “годину” частіше: нинішній прем’єр був присутній у 88% випадках, а Яценюк – у 36% (хоча останній був у прем’єрському кріслі на шість місяців довше).
Наступний за прем’єром по популярності у депутатів йде очільник та представники міністерства енергетики – екс-міністр Володимир Демчишин та нинішній міністр Ігор Насалик разом з заступниками отримали 83 питання. Далі розташувались міністерство фінансів (49 питань) та міністерство соціальної політики (32 питання).
Важливий нюанс: можна подумати, якщо представник міненерго отримав найбільшу кількість запитань, то відповідно саме енергетика найбільше цікавила нардепів. Аж ніяк. Більшість депутатських питань так чи інакше стосувалось державних коштів.
З усіх 670 запитів ми виокремили 101 питання, які відносились до використання чи виділення коштів. Крім того, було багато питань дотичних до державних витрат: соціальна сфера (50 питань щодо соціальних виплат, пільг, пенсійної реформи), заборгованість по зарплатах на державних підприємствах (30 питань), дороги (19 питань) та будівництво інфраструктури (15 питань).
Як класифікували теми
Для аналізу питань ми взяли стенограми засідань Верховної Ради. Класифікація питань за темами проходила у два етапи – спочатку було визначено суть питання, наприклад, “закупівля газу Укргазвидобуванням”, а потім все звелось до відповідної “великої” теми – у даному випадку “енергетика”.
Крім державних грошей депутати охоче питають про діяльність держаних відомств або приватних компаній (65 питань). Дуже часто це не питання, а скоріше клопотання або прохання. Коли нардеп розповідає про “проблему”, яка склалась у якомусь державному органі чи на підприємстві, і просить голову уряду чи міністра “вирішити це питання”, “змінити ситуацію” або “взяти під особистий контроль”.
Й тільки на третьому місці по популярності серед тем – енергетика (60 питань). У цій сфері депутатів цікавили газорозподільчі мережі, закупівля й видобуток газу та вугілля.
Депутатський фокус
Існує кілька тем, які популярні серед багатьох народних обранців, як наприклад будівництво доріг чи субсидій. Але у деяких депутатів є спеціалізація – коли вони неодноразово піднімають одну й ту саму тему. Наприклад, впродовж Ради восьмого скликання 10 з 13 питань Антона Яценка з групи “Відродження” стосувались фінансування лікування дітей.
Ця тема турбувала ще Ірину Суслову, але у ВР є “унікальні” теми, обговорення яких окремі депутати ініцюють не один раз. Наприклад, ідея націоналізації газорозподільчих мереж була тільки у Олега Ляшка, Ігор Гузь – опікувався фінансуванням 10-ої шахти у Нововолинську, Ігоря Шурму – непокоїло питання екстреної медичної допомоги, а Олега Мусія – гасіння терикону у Соснівці. Кожен з них задавав урядовцям ці питання не менше чотирьох разів.
Як ми бачимо, деякі депутати сфокусувались на якійсь одній чи двох темах, але є і такі, що цікавляться з приводу багатьох різних питань. Наприклад, того ж Ляшка турбувала не лише націоналізація газорозподільчих мереж (6 разів), а і ще 14 інших тем. Крім лідера Радикальної партії багато питань намагались охопити Олександр Кодола (12 тем) та Андрій Іллєнко (11 тем).
Висновки
- Година запитань до Уряду – досить “живий” інструмент. 59 разів парламент та Кабмін провели сесію питань-відповідей. На “годинах” загалом прозвучало 670 питань і нардепи отримали 750 відповідей (деколи відповідали два або три міністри).
- На “годинах” існують питання-гібриди: коли депутати не стільки бажають вислухати позицію урядовців чи почути стан справ у галузі, а скільки намагаються “вирішити питання”. Кожне десяте питання містить слова “візьміть під особистий контроль”, “прохання вирішити”, “втрутитись”.
- Депутати люблять дізнаватись про питання пов’язані з державними коштами. 15% запитів були присвячені безпосередньо використанню чи виділенню коштів. Крім того, було багато тем дотичних до державних витрат: соціальна сфера, дороги та будівництво інфраструктури.
- У парламенті є два типи популярності теми: якщо її піднімають декілька депутатів. Наприклад, питання щодо будівництва доріг цікавило 13 депутатів.
- Є “імені” теми, які систематично піднімає один депутат. Наприклад, у Олега Ляшка, Ігоря Гузя, Ігоря Шурми та Олега Мусія є власна тема, питання щодо якої вони підіймали понад чотири рази.
Покращити Раду
Рекомендації згідно Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України (план Пета Кокса)
Досвід парламентів інших країн надає різні способи політичного нагляду за виконавчою гілкою владою. Аналіз української “години уряду” показав, що народних депутатів більше цікавить будівництво доріг чи вирішення окремих питань, які вони просять “взяти під особистий контроль”, що вказує на існування точкового контролю, аніж системного підходу до виконання політик.
Зокрема, для зміни такого ситуативного контролю, рекомендовано розробити уніфікований формат щорічних звітів міністерств, де будуть зазначені результати реалізації відповідних програмних документів. Такі звіти зможуть стати основною для нагляду за впровадженням політик у відповідній сфері, що також матиме позитивний ефект під час роботи параламенту зі спеціалізованими наглядовими органами.
Згідно з “рекомендаціями Кокса”, одне з ключових питань, які мали б контролювати народні обранці по відношенню до уряду – це виконання Державного бюджету. Для цього пропонується створити систему “доповідача”, що передбачає обрання одного народного депутата з Бюджетної комісії, який буде відповідальний за співпрацю з урядом не лише в рамках обговорення проекту бюджету, а й задля нагляду за його виконанням протягом фінансового року.
Значну увагу також варто звернути на роботу комітетів ВР. Велика їх кількість призводить до того, що не завжди зрозуміло, яке міністерство має безпосереднє відношення до вирішення питань комітету. Саме тому, для підвищення ефективності роботи парламенту з урядом, пропонується зменшити кількість комітетів ВРУ, аби вони чітко співвідносились зі сферами діяльності міністерств. В свою чергу, вищезазначена система “доповідача” дозволить не лише узгоджувати роботу між комітетами й виконавчою гілкою владою, а й дозволить її системно контролювати.
Головне фото: depositphotos.com / igorgolovniov
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
