Пенсії військовослужбовців в Україні: вислуга років

З початку повномасштабного вторгнення чисельність сил оборони і безпеки України збільшилася втричі – майже до 1 млн осіб. З 24 лютого по 31 грудня 2022 року на грошове утримання військовослужбовців із загального фонду держбюджету спрямовано 721,9 млрд грн, що майже у 6 разів більше, ніж у 2021 році. Це наслідок збільшення кількості військових і підвищення доплат військовослужбовцям. 

Водночас із підвищенням грошового забезпечення зростають пенсії військовослужбовців у відставці. А збільшення кількості військовослужбовців веде до зростання видатків на їхнє пенсійне забезпечення у майбутньому. Яким чином узгодити ці збільшені потреби з можливостями державного бюджету, які обмежені сьогодні й залишатимуться обмеженими доволі тривалий час?

У цій статті ми концентруємо увагу на спеціальній пенсії за вислугу років військовослужбовців у відставці. Право на отримання цього виду пенсії розповсюджується не на всіх, хто сьогодні захищає країну, а лише на кадрових військових.

Ми зробили аналіз законодавства України у частині призначення пенсійного забезпечення військовослужбовцям та порівняли його з досвідом США, Великої Британії, Німеччини, Франції та Ізраїлю, щоб з’ясувати, чи відповідають пенсійні програми нашої держави практикам розвинутих країн та які рішення можна запропонувати українському уряду для вдосконалення пенсійної політики щодо військових. 

Ми визначили такі ключові відмінності, які відрізняють українське пенсійне законодавство для військовослужбовців від закордонного: 

• за кордоном правила для тих, хто виходить на пенсію в різні роки, можуть відрізнятися через зміну правил нарахування пенсій; 
• за кордоном військовослужбовці виходять на пенсію пізніше, ніж в Україні, але в деяких випадках отримують право на пенсійні виплати лише при досягненні загального пенсійного віку; крім того, там  запроваджені мотиваційні інструменти для довгострокової служби;
• у розглянутих країнах розмір пенсії колишніх військових залежить виключно від того, коли та скільки років військовий прослужив та який розмір заробітної плати він отримував, тоді як в Україні пенсія прив’язана до грошового забезпечення сьогоднішніх військових.

Ми вважаємо, що ці відмінності важливо враховувати під час перегляду норм українського законодавства, адже розглянуті країни мають потужні армії та відповідний посилений соціальний захист громадян, які забезпечують оборону і безпеку країни. 

Розрахунок пенсійного забезпечення військовослужбовців за вислугу років в Україні

Пенсійні питання військовослужбовців в Україні регулює Закон № 2262-XII “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”, який визначає призначення та нарахування пенсії за вислугу років військовослужбовцям рядового, сержантського, старшинського та офіцерського складу, крім строкової служби. Згідно з цим законом, пенсійне забезпечення військовослужбовців фінансується з державного бюджету й розраховується таким чином:

1. за 25 років вислуги – 50% грошового забезпечення військовослужбовця за останні 24 місяці його служби плюс 3% за кожний додатковий рік вислуги;
2. при досягненні 45 років і загального стажу 25 років, із яких військова служба становить не менше 12 років і 6 місяців – 50% грошового забезпечення за останні 24 місяці плюс 1% за кожний рік додаткової вислуги;
3. при звільненні за станом здоров’я при наявності 25 років вислуги – 55% грошового забезпечення плюс 3% за кожний рік додаткової вислуги.

Максимальна пенсія за вислугу років звільненого військовослужбовця може становити 70% від його грошового забезпечення за останні 24 місяці служби. У військових, які на момент проходження служби були ліквідаторами аварії на Чорнобильській АЕС та віднесені до категорії 1, максимальна пенсія може досягати 100% грошового забезпечення, до категорії 2 – 95%.

Головні відмінності у формулах розрахунку пенсійного забезпечення військовослужбовців від нарахування пенсії для цивільних громадян за Законом № 1058-IV “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” такі:  

• вищий максимальний коефіцієнт заміщення: у військових – до 70%, у цивільних – вдвічі менше;
• у військових для обрахунку пенсії використовується їхнє грошове забезпечення за останні 24 місяці, у цивільних – зарплата особи за все професійне життя, що значно  зменшує розмір середньої заробітної плати для розрахунку пенсії (відповідно, за даними Міністерства соціальної політики, у 2022 році середній розмір пенсії  військовослужбовця становив 8 879,4 грн, в той час як середня пенсія невійськового (цивільного) пенсіонера більш ніж удвічі менша – 3 831,8 грн);
• у військових перерахунок пенсій відбувається і внаслідок індексації на інфляцію, і в результаті підвищення грошового забезпечення сьогоднішніх військових. У цивільних – тільки індексація, яка враховує інфляцію та темпи приросту середньої зарплати. 

Мобілізовані люди, які в минулому не проходили військову службу, не мають права на отримання пенсії за вислугу років для звільнених військовослужбовців, передбаченої Законом № 2262-XII. Таке право вони можуть отримати лише якщо після завершення війни залишаться у лавах сил оборони та безпеки до отримання мінімальної необхідної для виходу на пенсію військової вислуги – 12,5 років. 

Учасники бойових дій, які не мають необхідної кількості років військової служби,  можуть достроково вийти на пенсію: чоловіки у 55 років (загальний страховий стаж 25 років), жінки у 50 років (загальний страховий стаж 20 років). При цьому тривалість військового стажу не має значення.

Основною проблемою Закону № 2262-XII є те, що у статті 63 передбачено перерахунок пенсій у зв’язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців. Рішення про перерахунок пенсій ухвалює КМУ, після чого Пенсійний фонд України формує списки осіб, пенсії яких підлягають перерахунку. На базі цих списків керівники органів оборони і безпеки надають довідки Пенсійному фонду про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій. І тут мова не лише про військових, але й про працівників багатьох інших силових відомств (див. вставку). 

Це створює суттєві проблеми вже зараз – Міністерство оборони чи Міністерство внутрішніх справ не можуть значно підвищити розмір грошового забезпечення для співробітників сил оборони, оскільки це потягне за собою відповідне підвищення пенсій для усіх категорій військових пенсіонерів, яке уряд України наразі не здатен профінансувати.

До того ж, наразі в Україні пенсійним законодавством  визначені рівні права для кадрових військових та працівників усіх інших силових структур (наприклад, податкової міліції, ДБР, НАБУ тощо), хоча ризики для життя геть різні. Крім того, правила нарахування пенсійного забезпечення майже не відрізняються для тих, хто воював, і тих, хто служив у мирні роки або в тилу або ще за часів радянського режиму. Єдина різниця – учасникам бойових дій встановлюється надбавка до пенсії в розмірі 25% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, що у 2023 році становить  523,25 грн. Зрозуміло, що це несправедливо, і в майбутньому може призвести до зростання суспільного напруження. Однак, перед тим, як формулювати рекомендації з політики, розглянемо досвід інших країн.

Принципи призначення та нарахування пенсійного забезпечення військовослужбовців у відставці в зарубіжних країнах

Для виходу на пенсію за вислугу років військовослужбовцю США потрібно мати 20 чи більше років активної служби в армії. І хоча кожен військовослужбовець у США може вийти на пенсію у віці 40-45 років, велика їх кількість залишається на військовій службі після цього віку. В першу чергу тому, що соціально-фінансовий пакет та можливості кар’єрного зростання заохочують військовослужбовців не виходити на пенсію одразу після досягнення пенсійного віку.  

Всього США має чотири програми пенсійного забезпечення за вислугу років без обмежень працездатності. Нові програми запроваджувалися паралельно з попередніми, тому програма, на яку може претендувати військовослужбовець, залежить від дати його вступу на службу: 

• Остаточний план оплати праці Final Pay Plan діє для тих, хто почав військову службу до 8 вересня 1980 року. Пенсіонерам призначаються щомісячні виплати (defined benefits).
• Пенсійний план High-36 – для тих, хто почав служити з  8 вересня 1980 року до 1 січня 2018 року. Надає право на отримання щомісячної пенсійної виплати (defined benefits).
• Пенсійний план REDUX – для тих, хто почав службу після 1 серпня 1986 року. Він включає щомісячні виплати та бонус у розмірі 30 тис. дол. США за кар’єрний статус  (CSB)  після 15-го року служби із зобов’язанням прослужити загалом не менше 20 років. Тобто ця програма стимулює прослужити щонайменше 20 років.
• Змішана система виходу на пенсію Blended Retirement System (BRS). Для тих, хто вступив на військову службу з 1 січня 2018. Пенсія включає щомісячну виплату та отримання визначеного внеску, який починає накопичуватися на пенсійному рахунку через 60 днів від початку служби й становить 1% від базової зарплати у перші 10 місяців та  4% від другого до 26-го років служби.

Дві останні програми містять мотивуючий компонент для довшої служби у вигляді одноразової виплати або накопичувального внеску. Для тих, хто вступив на службу раніше, ніж були запроваджені ці програми, залишили попередні умови.

Існує два способи визначення бази нарахування пенсії. Це метод остаточної оплати та метод найвищої середньої за 36 місяців. Перший використовується у пенсійному плані Final Pay Plan та встановлює базу виплати пенсії на рівні базової зарплати за останній місяць служби. У решті планів застосовується вигідніший для пенсіонера метод найвищої середньої за 36 місяців – це середнє значення найвищої основної зарплати за 36 місяців.

У пенсійних планах «Final Pay Plan» і «High-36» для кожного року служби коефіцієнт заміщення становить 2,5% бази нарахування пенсії; для REDUX – 1,5%  за кожен рік служби менше 30 до досягнення 62 років і 2,5% у віці 62 роки та більше; для BRS – 2%.

Розрахунок пенсійного забезпечення для колишніх військових у США, % бази нарахування пенсії 

Отже, військовому в США, щоб досягти пенсійної виплати у 100% від бази за першими трьома планами, необхідно мати 40 років вислуги.  У змішаному пенсійному плані BRS, який запроваджений у 2018 році,  з вислугою у 40 років пенсійна виплата досягає лише 80% бази нарахування пенсії, проте держава використовує мотиваційний компонент для довгострокової служби у вигляді виплати визначеного внеску, який накопичувався протягом  служби.  

Індексація пенсій в США відбувається за загальними правилами по всій країні. Фінансування військових пенсій надходить із держбюджету. 

Перегляд умов пенсійного забезпечення відбувався і у Великій Британії. Тут є три схеми пенсійного забезпечення для військових Регулярної армії Збройних сил.

Військовий має прослужити принаймі два роки, щоб отримати право на військову пенсію. Пенсійне забезпечення військовослужбовців фінансується з державного бюджету.  У схемах пенсійного забезпечення передбачається призначення негайної або відстроченої пенсії. Негайна пенсія – набуття права на отримання військової пенсії одразу після завершення служби, якщо військовий звільняється у 55 (60) і більше років. Відстрочена пенсія – набуття права на отримання військових пенсійних виплат після досягнення загального пенсійного віку – 66 років, якщо військовий звільняється до досягнення 55 (60) років. Таким чином держава мотивує військових продовжувати службу до визначеного терміну.

У системі пенсійного забезпечення військовослужбовців у Німеччині розмір пенсії становить 1,79% останньої заробітної плати за кожен рік військового стажу, але не більше 75% зарплати. Щоб досягти максимальної пенсії, зазвичай потрібно 40 років стажу на військовій службі. Військовослужбовці, які прослужили 40 років, отримують надбавку до пенсії до 12,55%, кадрові офіцери з вислугою до 41 року –  16,86%.

Система пенсійного забезпечення у Франції дуже схожа на пенсійне забезпечення у Німеччині, оскільки загальна система Збройних сил та їхнє забезпечення у європейських країнах НАТО схожі. Для розрахунку пенсії військовослужбовця у Франції використовується така формула:

Пенсія = середня сума зарплати за останні 6 місяців * 75% * (кількість фактичних кварталів служби / кількість необхідних кварталів)

Щоб досягти повної ставки, військовослужбовець повинен прослужити кількість кварталів, необхідну відповідно до граничного віку, що застосовується до його категорії. З надбавками максимальний розмір військової пенсії може збільшитися з 75% до 80% зарплати.

Для виходу на пенсію військовому у Франції необхідно мати мінімальну кількість вислуги років: офіцерський стаж 27 років або 20 років служби для офіцерів-контрактників, або 17 років служби для сержантського складу. Крім того, передбачено достроковий вихід на пенсію у віці 52 роки для осіб офіцерського складу Збройних Сил і суміжних формувань та у віці 47 років для сержантського складу. 

До 1 січня 2004 року для військовослужбовців Ізраїлю існувала лише система бюджетного пенсійного забезпечення, у якій військовий  накопичує право на пенсію у розмірі 2% від заробітної плати за кожний рік служби, але не більше ніж 70% від визначальної заробітної плати. 

Після 1 січня 2004 року Ізраїль запровадив накопичувальну пенсійну систему. Наразі нею користуються більше 80% військовослужбовців (решта 20% – на змішаній системі). Сума, яка накопичується у Пенсійному фонді до виходу на пенсію, спрямовується на щомісячні виплати після звільнення зі служби лише після досягнення обов’язкового пенсійного віку 67 років. Військовослужбовці Армії Ізраїлю поділяються на постійних працівників, резервістів та працівників строкової служби. Пенсійні умови для постійних військовослужбовців фінансово вигідніші. Так, військові постійної служби отримують  надбавку до пенсії в обсязі 1% за кожен рік служби понад 10 років, якщо військовий досягнув віку, який надає право виходу на пенсію з ЦАХАЛ, або 3% в іншому разі. Постійні працівники, які повертаються на службу, і постійні працівники у резерві (науково-технічний резерв) мають додаткові 4% до пенсійного забезпечення.

Модель служби в Армії оборони Ізраїлю (ЦАХАЛ) передбачає, що офіцери будуть виходити на пенсію в середньому в 43 роки, а сержанти – в 53 роки, при цьому право на отримання пенсійних виплат набувають у 67 років. Тому пенсіонерам ЦАХАЛ з дня звільнення з армії до дня досягнення обов’язкового пенсійного віку з бюджету виплачується щомісячна допомога, яка не зменшує пенсійних накопичень. Водночас військовослужбовців стимулюють працювати після досягнення вислуги років в армії за допомогою програм з працевлаштування та навчання. Продовження трудової діяльності надає можливість звільненим військовим збільшити пенсійні накопичення та отримувати в майбутньому вищу пенсію.  

У таблиці в Додатку порівнюємо відмінності пенсійних систем для військовослужбовців різних країн.

Виклики з досвіду інших країн

Досвід Ізраїлю та Великобританії показує, що набуття права на пенсію за вислугу років при достроковому виході зовсім не означає, що пенсію починають платити з цього віку. В Україні фактично ранні пенсії для військовослужбовців демотивують їх далі офіційно працювати і стимулюють неформальну зайнятість. Бо якщо військовий пенсіонер буде офіційно працювати, то цивільний заробіток не буде враховуватись для збільшення страхового стажу і не вплине на розмір військової пенсії. Тому в людей немає стимулу взагалі після вислуги років офіційно платити податки. В країні, в якій іде війна, а після завершення війни буде дуже високий попит на робочу силу і дефіцит кадрів, вихід на офіційну пенсію кількох сотень тисяч осіб (нинішніх кадрових військовослужбовців) у 45 років – це дуже велика втрата робочої сили. 

Ще одним проблемним питанням є підхід до перерахунку пенсій. Розмір пенсійного забезпечення колишніх військових у міжнародній практиці залежить від грошового забезпечення, яке вони отримували під час служби, і збільшується лише за рахунок індексації на інфляцію. Натомість українські військові пенсії можуть бути перераховані у зв’язку з підвищенням розміру виплат чинним військовослужбовцям, що призводить до надзвичайного тиску на державний бюджет України при кожному підвищенні грошового забезпечення. Фактично це не дозволяє підвищувати грошове забезпечення нинішніх військових, а тому уряд змушений “проявляти креативність”, тобто призначати військовим доплати, щоб забезпечити вище грошове забезпечення.

Таким чином, порівняно з розвиненими країнами пенсійні програми для військових в Україні не мотивують продовжувати служити довше встановленого мінімального віку (стажу) або працювати в цивільному секторі та створюють додаткове навантаження на бюджет через привязку перерахунку пенсійного забезпечення наявних пенсіонерів до поточного грошового забезпечення військовослужбовців.

Для вирішення цих проблем потрібно реформувати систему пенсійного забезпечення військовослужбовців. 

Пропозиції

З огляду на досвід розвинутих країн, пропонуємо такі кроки зі зміни пенсійного забезпечення військовослужбовців у відставці:  

1. визнати, що умови пенсійних виплат можуть відрізнятись для військовослужбовців, які служать у різний час та за різних умов. Тобто можна запровадити нові правила нарахування пенсій для військовослужбовців, які лише планують вийти на пенсію, а для теперішніх військових пенсіонерів залишити чинну систему;
2. відвʼязати пенсії колишніх військових від грошового забезпечення сьогоднішніх військовослужбовців. Пенсія має залежати від грошового забезпечення, яке військовослужбовець отримував під час служби (це можуть бути останні роки служби або роки з найвищою зарплатою);
3. визначити, чи прирівнювати пенсійне забезпечення військовослужбовців ЗСУ та інших силових структур. На нашу думку, люди, які брали безпосередню участь у бойових діях, мають отримувати вищу винагороду. 
4. створити стимули для продовження служби або зайнятості в цивільному секторі після досягнення вислуги років чи віку раннього виходу на пенсію (при цьому держава має допомагати військовослужбовцям із навчанням та працевлаштуванням після завершення служби. Наприклад, можна враховувати цивільну зайнятість у розрахунку пенсії та/або надавати право на пенсійні виплати з дня досягнення загальнообов’язкового пенсійного віку). Це буде вигідно як для людини, яка буде фінансово забезпечена за рахунок військової пенсії та матиме офіційний дохід у цивільному секторі, так і для держави, оскільки працевлаштована людина сплачує податки і є соціально активною.  

Такі комплексні рішення мають забезпечити зважений підхід до пенсійного забезпечення військовослужбовців, оптимізувати навантаження на бюджет, а головне забезпечити гідні виплати майбутнім військовим-пенсіонерам.  

Додаток