Переговори як невід’ємна складова процесу вступу до ЄС. Що є найактуальнішим для України?

Найбільш нещодавній історичний крок у відносинах між Україною та ЄС зроблено у червні 2022 року з наданням Україні статусу кандидата на вступ до ЄС. Це рішення ухвалено у вкрай нетривіальних геополітичних умовах лише через декілька місяців від початку російської агресії проти України, що переросла у війну, яку європейський континент не знав з часів Другої світової.

Надання статусу кандидата є дуже важливим кроком на шляху України до початку переговорів про вступ до ЄС і, зрештою, до повноправного членства. Однак цей крок слід розглядати в загальному контексті надзвичайно складного процесу вступу до ЄС. Основна мета цієї аналітичної записки – висвітлити основні аспекти переговорів про вступ до ЄС як невід’ємної складової ширшого процесу вступу до ЄС, з особливим акцентом на випадок України.

Паралельні шляхи процесу вступу до ЄС для країни-кандидата

ЄС, що складається з 27 держав-членів, є унікальним політичним та економічним утворенням, яке поєднує міжнародне співробітництво та інтеграцію між суверенними державами в Європі. За понад сім десятиліть ЄС та його попередниця Європейська економічна співдружність розширювалися сім разів, перший раз у 1973 році, а останній– у 2013 році.

Правові засади розширення завжди закладені в Договорі. У чинному Договорі про Європейський Союз (ДЄС) це питання розглядається в Статті 49, згідно з якою будь-яка європейська держава, яка поважає цінності ЄС, визначені Статтею 2 [тобто людську гідність, свободу, демократію, рівність, верховенство права і права людини], та прагне їх просувати, може подати заявку на членство в ЄС.

До 1990-х років не існувало формальних критеріїв, яким мала б відповідати країна, що прагне стати членом ЄС. Такі критерії були визначені Копенгагенською економічною радою у 1993 році, коли ЄС зіткнувся із запитами на членство 12 колишніх комуністичних країн зі східної частини континенту. Так звані Копенгагенські критерії передбачають: (i) стабільність інститутів, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та повагу і захист меншин (політичні критерії), (ii) наявність дієвої ринкової економіки, а також здатність впоратися з конкурентним тиском і ринковими силами всередині ЄС (економічні критерії), а також (iii) здатність взяти на себе зобов’язання щодо членства (критерії acquis). Останній критерій вимагає від країни-кандидата впровадження acquis у національне законодавство та забезпечення ефективної імплементації цього законодавства за допомогою відповідних адміністративних структур та судової системи.

Вступ до ЄС країни-претендента є надзвичайно складним процесом, який фактично складається з процесів, що відбуваються у двох паралельних напрямках.

• Процес асоціації з ЄС, що ґрунтується на угоді про асоціацію. Угода охоплює широке коло напрямків діяльності, необхідних для виконання трьох копенгагенських критеріїв. Як зазначено вище, у випадку України Угода про асоціацію була підписана в червні 2014 року і набула чинності у вересні 2017 року. Основною метою угод про асоціацію є посилення політичної асоціації та економічної інтеграції країни-претендента з ЄС.
• Переговорний процес щодо вступу до ЄС. Це процес, у якому країна-кандидат на вступ до ЄС має досягти домовленості з державами-членами ЄС щодо умов її вступу до ЄС. Згідно з Методологією розширення 2020 року цей процес організовано за шістьма кластерами, кожен із яких має певну кількість розділів для перемовин.

Ці два процеси вступу до ЄС тісно пов’язані між собою. І в ході переговорів із ЄС вони дедалі більше зливаються майже в один процес. Тим не менш, їх слід розглядати як окремі процеси, оскільки вони ґрунтуються на різних правових засадах і мають різні завдання. Якщо процес асоціації передбачає повну імплементацію acquis, тобто, повну гармонізацію національного законодавства із законодавством ЄС до дня фактичного членства в ЄС, переговорний процес має справу з конкретними проблемами транспозиції acquis і закінчується разом із завершенням переговорів про приєднання приблизно за два роки до членства в ЄС. Для ефективного і скоординованого ведення обох процесів країна-кандидат на вступ до ЄС повинна розробити і ввести в дію інституційну структуру і процедури, які здатні досягти цих цілей.

Процес ведення переговорів про вступ до ЄС

Ведення переговорів про вступ до ЄС є тривалим, складним і високотехнічним процесом, який можна розділити на три етапи: (i) до початку переговорів про вступ до ЄС, (ii) під час переговорів про вступ до ЄС і (iii) після завершення переговорів про вступ до ЄС і до того, як країна-кандидат стане державою-членом ЄС. 21 нинішнім членам ЄС знадобилося у середньому близько 9 років для завершення процесу переговорів про вступ до ЄС (усі три етапи) та приєднання до ЄС (решта шість держав були першими членами-засновниками). Однак часові рамки різняться залежно від національної та глобальної політики, а також від того, наскільки країні необхідно реформувати власне законодавство відповідно до стандартів ЄС. Сам по собі етап переговорів – другий етап – зазвичай є найдовшим. Серед нинішніх членів ЄС час між початком переговорів і підписанням договору про вступ зайняв в середньому близько 4 років, що становить приблизно половину середньої тривалості всього процесу переговорів про вступ. 

Кожен із трьох етапів складається з декількох кроків.

До початку переговорів про вступ до ЄС

1. Заявка на членство в ЄС. Вступ до ЄС передбачений статтею 49 Договору про Європейський Союз (ДЄС). 28 лютого 2022 року, тобто відразу після початку російської агресії проти України, країна подала заявку на членство в ЄС.
2. Підготовка висновку. Після подання заявки та на запит Ради ЄС Європейська Комісія готує Висновок на основі відповідей на опитувальник, заповнений країною-заявником. У випадку України Єврокомісія надала свій Висновок 17 червня 2022 року. Це свідчить про надзвичайну оперативність при підготовці Висновку, адже це набагато швидше, ніж у подібних випадках у минулому.
3. Рішення Європейської Ради про надання країні-заявнику статусу кандидата на вступ до ЄС. Висновок обговорюється на засіданні Європейської Ради. За рекомендацією Європейської Комісії Європейська Рада може ухвалити рішення про надання країні-заявнику статусу кандидата на вступ до ЄС, його збереження або відхилення. Рішення має бути ухвалене одностайно. На засіданні Європейської Ради 23-24 червня 2022 року Україна та Молдова отримали статус країн-кандидатів на вступ до ЄС.
4. Рішення Європейської Ради про початок переговорів з країною-кандидатом щодо вступу до ЄС; Знову ж таки, за рекомендацією Європейської Комісії, Європейська Рада може ухвалити рішення про початок переговорів про вступ до ЄС із країною-кандидатом, і знову ж таки, рішення має бути ухвалене одностайно. У випадку України Єврокомісія встановила сім рекомендацій як передумову для початку переговорів про вступ до ЄС, а саме: (i) реформа Конституційного суду, (ii) судова реформа, (iii) антикорупційна реформа, (iv) боротьба з відмиванням грошей та реформа правоохоронних органів, (v) антиолігархічне законодавство, (vi) гармонізація законодавства про аудіовізуальні послуги та (vii) законодавство про національні меншини. За останні місяці Україна зробила значні кроки за всіма сімома напрямками, що, як очікується, буде повністю визнано в Аналітичному звіті Єврокомісії про дотримання Україною acquis, який буде опубліковано у жовтні 2023р. Якщо рекомендації будуть виконані в достатньому обсязі, очікується, що Європейська Рада відкриє переговори про вступ у грудні 2023 року.

Під час переговорів про вступ до ЄС

За останні 25 років процес переговорів про вступ до ЄС пройшов кілька етапів, а отже, можна говорити про кілька поколінь цих переговорів. Нова методологія розширення ЄС, ухвалена в 2020 році, де-факто є путівником для нового покоління переговорів про вступ до ЄС. Вона спирається на чотири принципи:

• Більше довіри. Лідери країн-кандидатів повинні стати більш надійними у своїх зобов’язаннях щодо проведення фундаментальних реформ, а ЄС, у свою чергу, має виконувати свої зобов’язання щодо процесу, заснованого на оцінці результатів, тобто держави-члени повинні погодитися рухатися вперед у переговорах, якщо країни-кандидати відповідатимуть об’єктивним критеріям. Процес переговорів, який визначається дорожніми картами, розпочинається і завершується фундаментальними питаннями – верховенства права, функціонування демократичних інститутів та економічних реформ.

• Сильніше політичне керівництво. Хоча переговори про вступ до ЄС вважають здебільшого технічним процесом, в якому з боку ЄС Європейська Комісія відіграє важливу, якщо не панівну роль, у майбутньому ці переговори мають отримати сильніший політичний відтінок. Це означає, що обидві сторони мають проявляти більше політичного лідерства і виконувати свої зобов’язання.
• Більш динамічний процес. Це означає можливість прискорення переговорів для тих країн-кандидатів, які можуть і хочуть рухатися вперед швидшим темпом. З іншого боку, для тих, хто вирішить рухатися повільніше, процес розширення також сповільниться. Основним інструментом, який буде застосовано для того, щоб зробити процес більш динамічним, є об’єднання 33 глав acquis у шість логічно пов’язаних тематичних кластерів політики: (i) фундаментальні засади, зокрема принцип верховенства права; (ii) внутрішній ринок; (iii) конкурентоспроможність та інклюзивне зростання; (iv) зелений курс і сталий зв’язок; (v) ресурси, сільське господарство та згуртованість, а також (vi) зовнішні відносини. Кластер фундаментальних питань буде в центрі переговорів про вступ до ЄС. Його буде відкрито першим, і він залишатиметься відкритим до кінця переговорного процесу. Прогрес у кластері фундаментальних питань визначатиме загальний темп переговорів і буде враховуватись під час прийняття рішення про відкриття або закриття нових кластерів або розділів.
• Передбачуваність, позитивні та негативні наслідки виконання та невиконання погоджених умов. Це означає забезпечення більшої ясності у контексті того, чого саме ЄС очікує від країн-кандидатів і, відповідно, які позитивні наслідки матиме досягнутий прогрес або негативні наслідки настануть внаслідок відсутності прогресу. 

Застосовуючи вищезазначені чотири принципи, цей етап переговорів про вступ до ЄС складається з наступних додаткових етапів: 

1. Формальний початок переговорів про вступ до ЄС. Перша міжурядова конференція з питань вступу країни-кандидата до ЄС є формальним юридичним початком переговорів про вступ до ЄС. На цій Конференції ЄС представляє так звані Переговорні рамки для переговорів про вступ країни-кандидата до ЄС. Реалістично очікувати, що підготовка переговорних рамок для переговорів про вступ України до ЄС буде дуже складним політичним завданням для країн-членів ЄС в умовах, коли питання територіальної цілісності країни-кандидата стоїть дуже гостро.
2. Скринінг. Під час цього процесу Європейська Комісія та країна-кандидат вивчають законодавство країни-кандидата за кожною сферою acquis. Основна мета цього процесу – визначити, де, чому і як національне законодавство має бути адаптоване до права Співтовариства. Європейська Комісія звітує Раді про перевірку кожного розділу і може запропонувати початок переговорів або умови, які необхідно виконати – так звані контрольні показники – перед початком переговорів.
3. Дотримання початкових критеріїв. На цьому етапі країна-кандидат має досягти певних показників, так званих «початкових критеріїв». «Початкові критерії» встановлюються не для всіх розділів переговорів, а лише для тих, які вважаються складнішими для виконання країною-кандидатом.
4. Переговори. Якщо для всіх розділів переговорів у рамках тематичного блоку виконані «початкові критерії», країну-кандидата запрошують представити свою переговорну позицію щодо всіх розділів, які є частиною цього самого блоку. Відповідь ЄС (проєкт спільної позиції) готується Європейською Комісією, але має бути затверджена Радою. «Заключні критерії» є невід’ємною частиною спільної позиції ЄС. Заключні критерії концентруються на імплементації, розбудові спроможності, узгодженні процедур та подальшого узгодження з політиками ЄС щодо фінансів та згуртованості.  
5. Попереднє закриття переговорів за кожним із розділів переговорів. Для (попереднього) закриття переговорів за кожним із розділів країна-кандидат повинна довести високий ступінь гармонізації зі стандартами ЄС за відповідним розділом і достатній досвід імплементації стандартів ЄС саме в цьому розділі. 
6. Завершення переговорів про вступ до ЄС. Процес переговорів, який зазвичай триває кілька років, завершується, коли країна-кандидат і ЄС досягають згоди за всіма «розділами» переговорів. Під час завершального раунду переговорів про вступ до ЄС узгоджується точна дата вступу, на основі якої також розраховуються і обговорюються фінансові умови вступу до ЄС. Період між закінченням переговорів і завершенням усіх необхідних ратифікаційних процесів зазвичай триває від півтора до двох років.

Після завершення переговорів про вступ до ЄС і до набуття повноправного членства

1. Підготовка та затвердження договору про вступ. Після завершення переговорів готується проєкт договору про вступ. Він має бути схвалений Радою ЄС одноголосно та Європейським Парламентом через процедуру надання згоди.
2. Ратифікація договору про вступ. Після підписання договір про вступ має бути ратифікований парламентами як країни-кандидата, так і всіх держав-членів ЄС.
3. Приєднання до ЄС. Це момент, коли країна, що приєднується, стає повноправним членом ЄС з усіма відповідними правами та обов’язками.

Висновок

Ще півтора року тому існувала висока ймовірність того, що Україна не отримає статус країни-кандидата, якби вона вирішила офіційно подати заявку на членство в ЄС. Російська агресія проти України в лютому 2022 року та її геополітичні наслідки докорінно змінили цей наратив. За лічені місяці Україна отримала статус кандидата і сьогодні знаходиться на шляху до початку переговорів про вступ до ЄС до кінця цього року.

Саме зараз для України надзвичайно важливо продемонструвати свою спроможність та політичну волю до ефективного впровадження реформ, як з точки зору їхньої якості, так і швидкості. З іншого боку, ЄС має продовжувати свій надзвичайно проактивний підхід стосовно вступу України до ЄС, продемонстрований протягом останнього року, розпочавши переговори про вступ у найближчі місяці. Важливо також, щоб ЄС реалізував свою Методологію розширення – 2020 із чіткою дорожньою картою та графіком переговорів, а також із відчутними стимулами для поступової інтеграції.