Підтримка внутрішньо переміщених осіб: поточний стан та що робити далі?

Реалії обліку ВПО

Щоб якісно організувати механізм підтримки внутрішньо переміщених осіб (ВПО), насамперед варто забезпечити їх об’єктивний облік. Поняття ВПО для України не нове, як і процедура їх реєстрації (див. Вставку), але дію старих підходів потрібно було змінити з огляду на більшу територію України, де відбуваються бойові дії порівняно з 2014-2015 роками, а також наявність нових інструментів, як-от Портал Дія. Відповідні зміни було ухвалено урядом 13 березня. Сьогодні громадяни мають право подати заявку на отримання довідки про реєстрацію як ВПО, а отже претендувати на отримання допомоги від держави.

Тобто обов’язку реєструватись сьогодні немає, і відповідно кількість зареєстрованих ВПО є нижчою за їхню фактичну чисельність. Так, чоловіки, які переїхали зі своїх домівок на інші території України часто не реєструються як ВПО, оскільки вони тоді мусять стати на облік в територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки (колишніх військкоматах), але не всі готові мобілізуватись. Окремі родини не реєструються через відсутність суттєвої підтримки від держави або достатність власних доходів чи заощаджень для життя. Має місце і психологічний фактор – не всі хочуть реєструватися як ВПО через надію на те, що це ненадовго, і невдовзі можна буде повернутись додому. Через ці причини подекуди як внутрішньо переміщені особи не реєструються цілі родини. Зазвичай це стосується осіб, які самостійно знайшли собі місце проживання у приватному секторі – або у родичів чи знайомих, або ж орендуючи житло. За суб’єктивними оцінками представників ОМС, таких близько 70-80%. Решта ж переселенців перебувають у комунальних закладах місцевих громад (школах, садочках і т.д.), і вони зобов’язані зареєструватись як ВПО. 

За даними Міністерства соціальної політики, з моменту запровадження воєнного стану до кінця березня як ВПО зареєструвалися лише трохи більше 130 тисяч осіб (тоді як за оцінками МОМ їх понад 6,5 мільйонів). Покращити ситуацію з реєстрацією ВПО мають додаткові канали для реєстрації – крім органів соціального захисту, можна звернутись до центрів надання адміністративних послуг чи просто до уповноважених осіб у громаді, або ж дистанційно через портал Дія. Проте, як показує практика, ці процеси з боку держави відбуваються з великими труднощами. Доступ до реєстру ВПО мають лише міста і районні центри, тоді як на рівні інших територіальних громад дані дуже довго вносяться в базу. Це відбувається через те, що дані там вносяться через інше програмне забезпечення (“Соціальна громада”), яке, по-перше, повноцінно  не синхронізується з головним реєстром, а по-друге, через велику завантаженість сервери просто “лежать”, і люди працюють навіть вночі, щоб хоч трошки повносити даних і мати можливість видати переміщеним особам відповідні довідки. Крім того, на рівні територіальних громад все ще виконують дуже багато ручної роботи (розрахунки розміру допомоги, пошук індексів населених пунктів, пошук актуальних назв населених пунктів після їх зміни і т.д.), яка мала б і може бути автоматизованою. Потрібен єдиний програмний продукт з достатньою потужністю серверів, інакше ВПО ще довше чекатимуть на свою реєстрацію, а отже і допомогу. Реєстрація у порталі Дія, на жаль, також поки не налагоджена.

Мотивації переміщеним особам ставати на облік сприятимуть запроваджені Урядом програми підтримки ВПО – без реєстрації такі особи не зможуть отримувати допомогу.

Підтримку ВПО, яку запустив Уряд можна поділити на три напрями:

1. Гроші. Запроваджено щомісячну виплату по 2 тисячі гривень кожному, хто виїхав із районів активних бойових дій. Оформлення допомоги відбуватиметься через Дію, а виплата безпосередньо на картку. З одного боку – жодних зайвих паперів чи бюрократії, але з іншого важливо не забути сформувати електронний варіант реєстрації як ВПО у відповідній територіальній громаді для отримання допомоги із подальшим інформуванням відповідних місцевих рад. Окрім того, запроваджено щомісячну виплату по 3 тисячі гривень на кожну дитину батькам, які через війну вимушено переїхали в більш безпечні регіони. Особи з інвалідністю також отримуватимуть 3 тисячі гривень щомісяця. Отже, така підтримка може коштувати держбюджету від 13 млрд грн щомісяця (для 6,5 млн осіб, які за різними оцінкам вимушені були переїхати).
2. Робота. Здійснюються виплати роботодавцям по 6,5 тисяч гривень за кожного працевлаштованого вимушеного переселенця. Ці кошти роботодавці будуть витрачати на оплату праці таких працівників. Це позитивний крок, оскільки саме працевлаштування ВПО повинно бути основою їхньої подальшої підтримки. Особисті резерви, а також можливості бюджетної підтримки, будуть поступово вичерпуватися, а тому надзвичайно важливо усіляко сприяти самозабезпеченню переміщених осіб і водночас активізовувати економіку з усіма позитивними для публічних фінансів наслідками. Для цього вже внесені зміни до Податкового кодексу та іншого законодавства щодо підтримки бізнесу – знижено податки, запроваджено доступні кредити, проведено масштабну дерегуляцію (декларативна система роботи та відсутність перевірок). Якщо припустити, що з числа переміщених осіб близько третини можуть бути працевлаштовані (решта – це діти, особи з інвалідністю та особи, які продовжують працювати дистанційно на своїх попередніх місцях роботи), то цей напрям підтримки може коштувати близько 13 млрд грн на місяць (для 2 млн осіб).
3. Житло. Запроваджено компенсацію витрат на оплату комунальних послуг тим родинам, які безкоштовно прихистили у себе переселенців. Розмір компенсації – близько 450 грн на місяць (14,77 грн на день) за кожного, кого прихистили. Уряд також планує компенсовувати громадам витрати на комунальні послуги в місцях, де надається тимчасовий прихисток (школи, садочки, будинки культури та інші комунальні установи). Це додатково може потребувати 2 млрд грн з держбюджету щомісячно.

Таким чином, за умови, що всі родини будуть реєструватись як ВПО і отримуватимуть допомогу, відповідна потреба у видатках держбюджету становитиме близько 28 млрд грн на місяць. На практиці, звичайно, такий розмір є дещо перебільшеним та малоймовірний, але з часом може і реалізуватись як базовий сценарій. 

У підтвердження цього – масштаб виплат одноразової матеріальної допомоги у розмірі мінімальної заробітної плати (6500 грн) в рамках програми єПідтримка, яка діяла до кінця березня 2022 року. Важливою деталлю цієї допомоги є те, що вона спрямована на зайняте до війни населення, оскільки надається тим, хто сплачував ЄСВ. Ті, хто не мав офіційного працевлаштування і не був зареєстрованим підприємцем, не могли отримати цей вид допомоги. Обсяг виплат за програмою єПідтримка на кінець березня досяг  22 млрд грн, тоді як загальна кількість зареєстрованих – близько 5 млн осіб, що вимагає виплат у сумі 32,5 млрд грн. 

Що далі?

Основою підтримки внутрішньо переміщених осіб має бути сприяння працевлаштуванню. Особистих резервів таких осіб не вистачить надовго, а коштів на подолання інших викликів, пов’язаних із вторгненням агресора, потрібно буде все більше, що створить додаткове навантаження на державний бюджет. Для розуміння масштабів – минулого року за бюджетною програмою надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання було профінансовано 3 млрд грн для приблизно 1,5 млн ВПО.

Ще одним важливим напрямом є залучення ВПО до роботи на підприємствах, які переїхали у безпечніші регіони країни. За даними Мінекономіки, на сьогодні 178 бізнесів повністю завершили релокацію потужностей із зон бойових дій, із них 67 вже відновили роботу на нових місцях (заявок всього близько 1,5 тис.). Це підприємства, що можуть мати гарячі вакансії, на які можна найняти саме переміщених осіб. Для цього слід налагодити комунікацію між органами, що допомагають у релокації, та органами, що реєструють ВПО. Збираючи дані про освіту та досвід роботи ВПО і потім грамотно її комунікуючи потенційним зацікавленим сторонам, можна пришвидшити працевлаштування переміщених осіб, а отже, зменшити потребу у їх соціальному забезпеченні. У цьому можуть допомогти державні центри зайнятості, які мають отримати інформацію про трудові можливості ВПО та пропонувати їх бізнесу, що відновлює свою роботу.

Іншою великою частиною підтримки ВПО є пряма допомога внутрішньо переміщеним особам. Починаючи від будівництва житла (ми не південні країни з постійним теплим кліматом, тому потрібно готуватись до найгіршого і облаштовувати місця проживання на довгий період більш капітально) і завершуючи наданням предметів та продуктів першої необхідності. Щодо останнього, то тут на передовій мають бути органи місцевого самоврядування, які в результаті процесу децентралізації набули достатніх повноважень та стали суттєво спроможнішими інституційно. Сьогодні вони вирішують такі завдання: 

• максимальне сприяння реєстрації внутрішньо переміщених осіб;
• створення зручних можливостей подання переміщеними особами документів на отримання соціальних допомог;
• надання продуктових наборів та питної води;
• організація надання допомоги речами, що здатні покращити проживання таких осіб (напр., постільна білизна, засоби гігієни тощо);
• організація надання психологічної підтримки внутрішньо переміщеним особам;
• сприяння наданню медичних послуг внутрішньо переміщеним особам (налагодження контактів з сімейними лікарями, медичний огляд, відшкодування вартості життєво необхідних ліків);
• організація надання освітніх послуг у закладах освіти громади дітям дошкільного та шкільного віку, які також віднесені до категорії внутрішньо переміщених осіб; 
• компенсація оплати комунальних  послуг та  енергоносіїв, спожитих у тимчасових пунктах проживання внутрішньо переміщених осіб (за рахунок трансферту з державного бюджету).

На деякі з цих завдань органи місцевого самоврядування вже сьогодні залучають допомогу міжнародних донорів, партнерів та міст-побратимів. Розширення такої співпраці дозволить зменшити видатки місцевих бюджетів, які фінансуються за рахунок власних доходів або трансфертів із державного бюджету, та зберегти фінансову спроможність для подальшої підтримки життєдіяльності громади в умовах суттєвого скорочення місцевих надходжень.

Як допомога ВПО впливає на публічні фінанси?

Надання усіх видів підтримки переміщеним особам впливатиме на доходи і видатки зведеного бюджету та бюджетів соціальних фондів – пільги зменшуватимуть доходи, тоді як пряма допомога збільшуватиме видатки. 

Щодо втрат дохідної частини бюджету, то вже зараз Мінфін відзначає, що мав “по деяких напрямах власну позицію” щодо деяких ініціатив Уряду через недоотримання надходжень. За розрахунками Міністерства, втрати бюджету суттєві. Наприклад, березневі надходження від митниці складають лише п’яту частину плану – надійшло 6,7 млрд грн (тоді як довоєнний розпис був 32 млрд грн), за ПДВ недовиконання планових показників у березні може бути близько 7 млрд грн і т. д. Через це Уряд вже фактично провів секвестр у розмірі 107 млрд грн (зменшено фінансування непріоритетних напрямів, ці кошти спрямовано до резервного фонду з подальшим фінансуванням військових потреб). Компенсувати втрати надходжень Уряд зможе головним чином залучаючи пільгові позики чи макрофінансову допомогу.

У таких умовах підтримка ВПО має бути обґрунтованою, а способи її надання прозорими та ефективними. З точки зору публічних фінансів тут можливі два механізми:

• окрема велика бюджетна програма;
• багато дрібних бюджетних програм за різними головними розпорядниками коштів (міністерствами).

Кожен із них має свої плюси і мінуси. Перевага єдиної бюджетної програми в оперативності. Щойно з’являється новий пріоритет – кошти можна швидко перекинути туди, де вони потрібніші. Недоліком такого механізму є менша прозорість використання бюджетних коштів. В умовах зменшення загального рівня публічності бюджетного процесу під час воєнного стану (звільнення від обов’язку звітування на різних етапах бюджетного процесу, закритий доступ до даних казначейства і т. д.) цей недолік є суттєвим ризиком неефективного використання коштів у великій бюджетній програмі.

З використанням кількох бюджетних програм у різних міністерствах ситуація протилежна. Очевидною перевагою є краща прозорість та підзвітність використання бюджетних коштів – кожне відомство буде змушене більш ретельно планувати видатки у своїй сфері, а оскільки така підтримка, скоріш за все, буде потрібна і після завершення воєнного стану, то результативні показники бюджетних програм та звіти про досягнення їхніх цілей будуть більш конкретними. Окрім того, буде якісніше планування підтримки ВПО у конкретній сфері (наприклад, МОН краще знатиме, як організувати і фінансувати допомогу ВПО в галузі освіти). Водночас у цього варіанту є і свої вади – ускладнена координація між відомствами, а також те, що їхня “конкуренція” за фінансовий ресурс може негативно відобразитись на кінцевих бенефіціарах таких бюджетних видатків – переміщених особах.

Зваживши за і проти кожного із варіантів ми все ж віддаємо перевагу другому – кілька дрібних програм з відомчою відповідальністю за свою сферу. Механізм єдиної бюджетної програми не так давно вже застосовувався – мова про ковід-фонд, який був створений у відповідь на виклики пандемії коронавірусу. Як показала практика, це був не найкращий варіант із додатковими ризиками нецільового використання, необгрунтованого перекидання на інші, жодним чином не пов’язані, бюджетні програми та інше. 

Крім того, цей варіант не дуже релевантний до підтримки внутрішньо переміщених осіб, оскільки видатки будуть дуже різні за своєю суттю (на відміну від ковід-фонду, де основний акцент мав би бути виключно на медичній галузі). А у випадку з кількома бюджетними програмами буде мати місце профільна підтримка внутрішньо переміщених осіб (житлова, соціальна, медична, освітня і т.д.). Серед програм варто передбачити і додаткову субвенцію територіальним громадам на підтримку внутрішньо переміщених осіб (на описані вище заходи – організацію обліку, надання прямої допомоги речами першої необхідності і т.д.). Субвенція повинна мати формульний механізм розрахунку в залежності від кількості ВПО та їх демографічної структури, щоб бути гендерно орієнтованою з урахуванням потреб усіх соціальних груп переміщених осіб. На наш погляд, за умови пріоритетності фінансування цих бюджетних програм такий варіант виглядає більш дієвим, а підзвітність за кожним із напрямів буде забезпечена краще.

У будь-якому разі механізм підтримки внутрішньо переміщених осіб важливо детально обдумати з оцінкою наслідків на тривалішу перспективу. Адже залучення фінансових ресурсів для допомоги переміщеним особам – це лише половина справи, інша, не менш важлива, – надати таку підтримку максимально ефективно.