Політика згуртування ЄС як основа регіонального розвитку держав-членів

Концепція та генезис політики згуртування ЄС

Хоча політика згуртування прямо не згадується в Римському договорі, в ньому чітко визначено завдання ЄС – сприяти солідарності, а також економічній і соціальній згуртованості між державами-членами. У Договорі про Європейський Союз (ДЄС) це зобов’язання закріплене у Статті 2. Створення Європейського соціального фонду (ЄСФ) та Європейського інвестиційного банку (ЄІБ) ще більше зміцнило цілі політики, зосередивши увагу на можливостях працевлаштування, рівні життя, а також економічній і соціальній згуртованості.

Спочатку протягом першого десятиліття існування Європейського економічного співтовариства (ЄЕС) політика згуртування не була важливим політичним пріоритетом через незначні економічні диспропорції між країнами-засновницями. Однак ситуація змінилася після першого розширення в 1973 році з приєднанням Сполученого Королівства, Данії та Ірландії, що призвело до збільшення економічної нерівності і стало поштовхом до заснування в 1975 році Європейського фонду регіонального розвитку (ЄФРР). Його завданням було вирівняти регіональні диспропорції шляхом співфінансування виробничих інвестицій, створення робочих місць та інфраструктури, що особливо покращило ситуацію в депресивних промислових районах Великої Британії.

Подальші розширення ЄЕС – із приєднанням Греції у 1981 році, Португалії та Іспанії у 1985 році – ще раз засвідчили потребу в суттєвому фінансуванні менш розвинених держав-членів із метою скорочення розриву в рівні їхнього розвитку порівняно з середнім показником у ЄС. Однак лише у 1985 році, з ухваленням Єдиного європейського акту, політика згуртування стала повноцінною політикою ЄС, спрямованою на завершення формування внутрішнього ринку та його доповнення соціальною та перерозподільчою політикою. Як наслідок, до Лісабонського договору (ст. 174-178 ДФЄС) додали окремий розділ, де сформульовані загальні засади економічної, соціальної та територіальної згуртованості ЄС та наголошено на меті скорочення нерівності та відсталості в регіонах.

У Багаторічних фінансових рамках (БФР), зокрема в пакеті Делора І (1988-1992 рр.), політика згуртування отримала значний поштовх до розвитку не лише з точки зору забезпечення фінансових ресурсів, але й з точки зору механізмів її реалізації. Відбувся перехід з фінансової підтримки окремих проєктів на створення комплексного політичного інструменту, що передбачає багаторічне програмування та принципи партнерства і взаємодоповнюваності. У 1992 році було створено четвертий фонд політики згуртування – Фонд згуртування (ФЗ) – для фінансування проєктів з покращення стану довкілля та транспортної інфраструктури в державах-членах, в яких ВНП на душу населення становить менше 90% від середнього показника в ЄС. Нещодавнім доповненням до інституційної архітектури стало формування у 2021 році Фонду справедливого переходу (JTF), який відповідає парадигмі «зеленого» переходу ЄС.

Суть політики згуртування ЄС завжди полягала в підтримці пріоритетів політики ЄС. У БФР на 2000-2006 рр. та 2007-2013 рр. основним змістовним пріоритетом була ефективна реалізація Лісабонської стратегії, спрямованої на економічне зростання, створення робочих місць та збільшення продуктивності. Крім того, під час останньої завершеної програми БФР (2014-2020 рр.) ця політика підтримувала цілі стратегії «Європа 2020», орієнтованої на розумне, стале й інклюзивне зростання. В цей період також відбулася інтеграція у політику згуртування 13 нових країн-членів з Центральної та Східної Європи, які були менш розвиненими, ніж в середньому держави ЄС.

Таким чином, політика згуртування ЄС еволюціонувала з концептуальної основи у  вирішальний інструмент сприяння економічному та соціальному добробуту та зменшення регіональних диспропорцій у межах ЄС. Протягом багатьох років вона адаптувалася до мінливих обставин і політичних пріоритетів, підтримуючи цілі розвитку держав-членів і сприяючи загальному гармонійному розвитку та згуртованості європейських регіонів.

Основні принципи управління коштами політики згуртування ЄС

Управління коштами політики згуртування ЄС здійснюється на основі кількох ключових принципів із метою забезпечення ефективного та раціонального використання ресурсів і максимального впливу на регіональний розвиток:

1. Концентрація: кошти спрямовуються переважно на найменш розвинені регіони, які мають найбільшу потребу в підтримці. 
2. Програмування: ресурси виділяються згідно із середньостроковими національними планами розвитку, забезпечуючи стабільність і послідовність у впровадженні політики.
3. Доповнюваність: кошти ЄС не замінюють власні структурні видатки країн-членів, а доповнюють їх, сприяючи партнерству та зміцнюючи спільну відповідальність.
4. Партнерство: тісна співпраця між Європейською Комісією, державами-членами, суб’єктами приватного сектору та регіональними/місцевими органами влади покращує цілеспрямованість проєктів, інновації, моніторинг та оцінку.
5. Ефективність: держави-члени несуть основну відповідальність за реалізацію та моніторинг політики згуртування, приділяючи особливу увагу підвищенню ефективності та винагороджуючи успішні програми розвитку.
6. Субсидіарність: роль ЄС полягає у підтримці держав-членів на регіональному, національному та європейському рівнях, а Комісія залучається там, де її втручання буде найбільш ефективним.

Політика згуртування в бюджеті ЄС

Політика згуртування відіграє важливу роль у бюджеті ЄС. Це одна з найбільших інвестиційних політик, на яку припадає значна частина видатків ЄС. Багаторічні фінансові рамки (БФР) відображають домовленості між державами-членами ЄС та парламентом щодо бюджетних пріоритетів, які полегшують процедуру формування бюджету та управління різними програмами. Вони встановлюють фінансові рамки для політики згуртування, окреслюючи загальну суму, виділену для різних фондів і програм протягом певного періоду, зазвичай семи років.

Європейські структурні та інвестиційні фонди (ЄСІФ) є основним фінансовим інструментом підтримки політики згуртування. Ці фонди мають декілька складових, такі як ЄФРР, ЄСФ, Фонд згуртування, Європейський сільськогосподарський фонд розвитку сільських територій (EAFRD) і Європейський фонд морського та рибного господарства (EMFF).

ЄФРР є найбільшим компонентом ЄСІФ і зосереджений на сприянні економічній та соціальній згуртованості шляхом інвестування в інфраструктуру, інновації та підприємництво. Він підтримує проєкти, пов’язані з транспортом, енергетикою, цифровою інфраструктурою, науковими дослідженнями та інноваціями, а також переходом до низьковуглецевої економіки. Як згадувалося вище, ЄСФ спрямований на сприяння зайнятості, соціальній інтеграції та розвитку навичок.

Фонд згуртування надає фінансову допомогу країнам-членам, чий ВНД на душу населення є нижчим за певний граничний рівень. Він підтримує великомасштабні інфраструктурні проєкти у сферах транспорту, енергетики та навколишнього середовища. EAFRD та EMFF підтримують розвиток сільської місцевості та рибальства відповідно, сприяючи досягненню загальних цілей політики згуртування.

Для БФР на поточний період 2021-2027 рр. країни-члени ЄС колективно погодили комплексний фінансовий пакет на суму 1 824 млрд євро. БФР приділяє значну увагу політиці згуртування, відображаючи зобов’язання ЄС щодо скорочення диспропорцій та сприяння сталому розвитку. Цей пакет складається з двох компонентів: звичайної Багаторічної фінансової рамки (БФР) на цей період загальним обсягом 1 074 млрд євро та програми «Нове покоління ЄС» (NGEU) обсягом 750 млрд євро. У наведеній нижче таблиці представлено узгоджений розподіл коштів з БФР та Програми наступного покоління ЄС (NextGenerationEU – NGEU) за пріоритетами видатків.

Млрд євро, поточні ціни 2018 року	2014-2020  (ЄС-27)	Пропозиція ЄК 02.05.2018	Пропозиція ЄК 27.05.2018			Узгоджено Європейською Радою 27.07.2020
	БФР	БФР	БФР	NGEU	Загалом	БФР	NGEU	Загалом
1. Ринок комунікацій, інновацій та цифровізації	116	166	141	70	210	133	11	143
2. Згуртування, стійкість та цінності	387	392	379	610	989	378	722	1.100
Політика згуртування	369	332	323	–	323	330	–	330
IRR	–	–	–	560	560	–	673	673
Гранти	–	–	–	310	310	–	313	313
Кредити	–	–	–	250	250	–	360	360
Програма REACT-EU	–	–	–	50	50	–	48	48
З. Національні джерела та довкілля	400	337	357	45	402	356	18	374
Спільна аграрна політика	383	324	333	15	348	33	8	344
Фонд справедливого переходу	–	–	10	30	40	68	10	18
4. Управління міграцією та кордонами	10	31	31	о	31	23	О	23
5. Безпека та оборона	2	24	15	10	25	13	О	13
6. ЄС як глобальний партнер	96	109	103	15	118	98	О	98
7. Адміністрування	71	76	75	о	75	73	О	73
Загалом	1.082	1.135	1.100	750	1.850	1.074	750	1.824

Роль регіонального розвитку в процесі наближення до ЄС

Регіональний розвиток відіграє вирішальну роль у процесі наближення до ЄС, зокрема, відповідно до Розділу 22 acquis ЄС, яка є основою переговорів про вступ до ЄС (аcquis ЄС – це сукупність загальних прав і зобов’язань, які складають законодавство ЄС). Розділ 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» регулює політику регіонального розвитку ЄС і спрямована на зміцнення економічної, соціальної та територіальної згуртованості. Правові засади регіонального розвитку закладені Статтями 174-178 ДФЄС, де наголошується на необхідності скорочення диспропорцій між регіонами та поширення інструментів/фондів згуртування.

Acquis Розділу 22 включають переважно рамкові та імплементаційні положення, які не потребують транспозиції у національне законодавство. Ці положення визначають правила розробки, затвердження та реалізації програм фондів політики згуртування на національному та регіональному рівнях. Хоча Європейська Комісія веде переговори і погоджує ці програми, їхня реалізація є відповідальністю держав-членів, які повинні дотримуватися законодавства ЄС у галузях державних закупівель, конкуренції, навколишнього середовища тощо.

Ключовими елементами Розділу 22 є формування законодавчої бази, інституційної основи, адміністративної спроможності, програмування, моніторингу й оцінки, а також фінансового управління та контролю. Держави-члени мають розробити законодавство, що забезпечує можливості для багаторічного програмування, гнучкість бюджету та ефективний фінансовий контроль. Вони також повинні сформувати необхідні інституції, координаційні механізми та партнерства для реалізації програм. Належна адміністративна спроможність, включаючи кваліфікований персонал та організаційні механізми, має вирішальне значення. Держави-члени повинні підготувати стратегічні та операційні документи, залучити зацікавлені сторони, забезпечити реалізацію проєктів, створити системи моніторингу й оцінки, а також сформувати структури для здійснення фінансового управління та контролю.

Висновок

Політика згуртування ЄС зазнала значних змін з моменту її заснування, відображаючи прагнення ЄС сприяти економічній та соціальній згуртованості між державами-членами. Завдяки розвитку її законодавчої бази та змістовній еволюції політика згуртування стала комплексним інструментом, спрямованим на скорочення регіональних диспропорцій, сприяння сталому розвитку та зміцнення європейського проєкту. Забезпечуючи цільові інвестиції, стратегічне планування та фінансову підтримку, політика згуртування ЄС продовжує відігравати ключову роль у формуванні соціально-економічного ландшафту Європи.