Приватизуй, якщо зможеш. Коли і що державі доречно продавати

Країни, що розвиваються рано чи пізно зіштовхуються з необхідністю приватизації державних активів. Результати й підходи до приватизації – предмет численних дискусій. Дослідження економістів Саул Естрін та Аделін Пілітьєр з London School of Economics «Privatisation in developing countries: What are the lessons of experience?» дозволяє розставити крапки над «і». Які уроки для України?

Традиційні економічні моделі свідчать: компанії приватного сектору забезпечують ефективніше виробництво товарів та надання послуг, якщо функціонують на конкурентному ринку. Але ринки не завжди є зразково конкурентними, що викликає так звані ринкові провали – ситуації, коли ринковий механізм реалізації економічних процесів не призводить до оптимального розподілу ресурсів та вирішення суспільних проблем. І все ж, для багатьох, провали ринку не можуть бути достатньою підставою для переведення численних видів діяльності в руки державного сектору.

Окремі провали ринку можуть бути виправлені зміною законодавства або проведенням ефективної конкурентної політики. Діяльність приватного сектору не є ізольованою від державного сектору, особливо у сферах комунальних послуг, транспорту, охорони здоров’я та освіти, які можуть потребувати регулювання та наявності політичного середовища з певними законодавчо встановленими соціальними цілями.

Окремі провали ринку можуть бути виправлені зміною законодавства або проведенням ефективної конкурентної політики.

Будь-яка виробнича діяльність потребує ефективного корпоративного управління. Приватизація в країнах з перехідною економікою, що насамперед була спрямована на підвищення ефективності, часто призводила до корупційних скандалів. Проте корпоративне управління у приватному секторі також може бути надзвичайно слабким, особливо, коли влада зосереджена в одних руках, або, навпаки, занадто широко розподілена між різними суб’єктами. Таким чином, питання, де та чи інша діяльність буде здійснюватися найкраще – в приватному чи державному секторі – в кінцевому рахунку буде залежати від галузевого та інституційного контексту. У будь-якому випадку, якість державної політики та корпоративного управління значно впливає на досягнення цілей з ефективності, забезпечення рівня послуг, дотримання соціальних та екологічних норм. Деякі з ключових провалів держави та ринку наводяться в таблиці 1.

	Провали держави	Провали ринку
Встановлення тарифів	Уряд може встановлювати тарифи на рівні нижчому за економічну вартість з інших причин, аніж забезпечення вигод для суспільства. Це в свою чергу може збільшувати корупційні ризики та сприяти субсидіюванню лобістів	Підприємства приватного сектору будуть максимально збільшувати прибутки, які за відсутності ефективного регулювання або конкуренції призведуть до надмірно високих тарифів
Інвестиції	Державні інвестиції можуть бути обмежені загальними фіскальними обмеженнями в результаті дефіциту ресурсів та заборгованості, що може призвести до дефіциту інвестицій в економіці	Приватний сектор інвестує з огляду на норму прибутку і не мотивований інвестувати в проекти, в яких соціальні вигоди перевищують економічні
Зайнятість та заробітні плати	Державні компанії можуть завищувати штат працівників з політичних міркувань для  максимізації кількості створених робочих місць та уникнення звільнень. Рівень заробітної плати може в більшій мірі залежати від загальної політики оплати праці, аніж від ефективності компанії	Приватний сектор прагне оптимізувати кількість працівників: приватизація держкомпанії з роздутим штатом може спричинити звільнення працівників. Але якщо фірма розширює обсяги діяльності після приватизації, кількість працівників може зростати
Політика щодо навколишнього середовища	Вплив на навколишнє середовище галузей державного сектору залежить від стимулів та регулювання у державному секторі. У деяких випадках державний сектор несе відповідальність за спричинені екологічні збитки	Приватний сектор прагне мінімізувати витрати на контроль забруднення навколишнього середовища
Надання послуг малозабезпеченим верствам населення	Існує стимул для покращення надання послуг усім виборцям, але це може бути недосяжним, якщо тарифи контролюються, фінансові результати є низькими, ефективність недостатньою, а уряд змушений обмежувати інвестиції та субсидії	При максимізації прибутку приватні фірми не обслуговуватимуть найбідніших клієнтів, особливо там, де фіксована вартість інвестицій в інфраструктуру є надмірною (наприклад, у водо- та енергопостачанні). Але при належному регулюванні існує можливість ефективного перехресного субсидіювання в приватному секторі

Коли приходить приватизація

Перш ніж розглянути досвід приватизації в країнах, що розвиваються, варто розглянути різні мотиви для проведення приватизації. Її основні цілі включають:

• Перехід до ринкової економіки (особливо в країнах з перехідною економікою);
• Підвищення ефективності діяльності підприємств шляхом підвищення автономії управління і вдосконалення корпоративного управління;
• Скорочення бюджетних витрат державних установ на шляху створення фінансового простору для інвестицій в соціальний сектор.

Перехід колишніх комуністичних країн до ринкових механізмів регулювання економіки був основною мотивацією для підтримки приватизаційних процесів в цих країнах з 1990-х років. За даними Світового банку відзначається значне збільшення частки економіки, що контрольована приватним сектором у країнах з перехідною економікою внаслідок процесу приватизації.

З того часу, як Маргарет Тетчер розпочала велику програму приватизації наприкінці 1970-х років, Західна Європа є лідером у прибутках від приватизації, що становили приблизно третину надходжень від приватизації у період з 1977 по 2002 рік.

Протягом перехідного періоду 1988-2008 років у країнах Центральної та Східної Європи відбулася вражаюча приватизація, з доходами на суму 240 млрд. дол. США. Доходи від приватизації в Африці, на Близькому Сході та в Південній Азії були значно меншими, а загальна сума виручки становила менше 50 мільярдів доларів США для кожного з цих регіонів (Графік 1). Проте, надходження від приватизації виражені у відсотках до ВВП були на рівні європейських країн або навіть більшими.

Протягом перехідного періоду 1988-2008 років у країнах Центральної та Східної Європи відбулася вражаюча приватизація, з доходами на суму 240 млрд. дол. США.

В Азії ситуація протилежна. Хоча Південна Азія мала обмежений досвід приватизації, це не характерно для Східної Азії, а сумарна вартість приватизованого майна становила 230 млрд. дол. США (30% від загального обсягу надходжень від приватизації у світовій економіці) протягом 20-річного періоду. Більше 25 років китайський уряд заохочував різні форми промислової власності, особливо на субнаціональному рівні, що поєднує в собі елементи колективної та приватної власності. Також заохочувались нові приватні вкладення та прямі іноземні інвестиції. У результаті до кінця 1990-х років недержавний сектор становив понад 60% ВВП, а частка державних підприємств у промисловому виробництві зменшилася з 78% у 1978 р. до 28% у 1999 р. (Kikeri and Nellis).

В Латинській Америці та, зокрема, в Чилі, з 1974 по 1990 роки були проведені широкомасштабні програми приватизації, особливо в сфері  інфраструктури. За період 1988-2008 років загальна сума надходжень від приватизації в Латинській Америці склала 220 млрд. дол. США (28% від загального обсягу надходжень від приватизації у світі). Проте, прибутковість приватизації становила в середньому 0,5% ВВП за цей період (Графік 1).

Приватизація в Африці

У період 1991-2001 рр. лише незначна кількість державних підприємств стала об’єктом приватизації. В країнах Африки було приватизовано лише 40% державних підприємств і це були переважно малі підприємства в сфері виробництва та послуг.

Відсутність значного прогресу у приватизації в 1990-х роках зумовлювалася відсутністю політичної ініціативи та небажанням можновладців у міністерствах та працівників на підприємствах проводити приватизацію через страх позбутися своїх робочих місць. Ще одним фактором, який стримував приватизацію були націоналістичні побоювання щодо можливих політичних та економічних наслідків збільшення частки іноземної власності в результаті приватизації.

Проте наприкінці 1990-х років деякі політичні обмеження були скасовані. Все більше урядів у країнах Африки почали проводити значні економічні реформи під егідою Світового банку та МВФ, серед яких невід’ємною складовою була приватизація. Також слабке фінансове становище державних підприємств у зв’язку з фіскальною кризою відкрило шлях до продажу державних підприємств.

Все більше урядів у країнах Африки почали проводити значні економічні реформи під егідою Світового банку та МВФ, серед яких невід’ємною складовою була приватизація.

Приватизація в країнах Африки на південь від Сахари на початку та в середині 2000-х рр. була зосереджена в секторі інфраструктури. У період з 2000 по 2008 роки загальний обсяг виручки становив 12,654 млрд. дол. США у регіоні (World Bank, Privatization Database). На Нігерію припав 51% цієї суми, на Кенію 10%, Гану 9% та Південно-Африканську Республіку 6%.

Приватизація в Південній Азії

Приватизаційні процеси в Південній Азії та, зокрема, в Індії традиційно були слабкими, незважаючи на неефективність державних підприємств. Непопулярність ідеї приватизації можна пояснити історичними причинами, оскільки уряд приймав участь у розвитку промислової бази в пост-колоніальну епоху. Окремі галузі економіки були зарезервовані винятково для державних фірм, зокрема сектор інфраструктури, а також сировинні та промислові галузі, такі як сталеплавильна, нафтовидобувна та машинобудівна. Крім того, уряд націоналізував багато збиткових приватних компаній, щоб уникнути їх закриття та розширив частку державної власності в економіці. Проте більше половини фірм, що належали індійському федеральному уряду, були збитковими в 1990-х роках.

Після кризи платіжного балансу 1991 року уряд Індії здійснив низку реформ згідно з Резолюцією про промисловість 1991 року з метою заохочення приватного підприємництва та ініціювання приватизації, головним чином за рахунок двох підходів: часткової приватизації та стратегічних продажів.

В цілому, у період з 2000 по 2008 роки надходження від приватизації склали 17,45 млрд. дол. США в Південній Азії, основна частина яких припадає на Індію (55%) та Пакистан (43%). На Афганістан, Бангладеш, Непал і Шрі-Ланку припадає 2% надходжень протягом цього періоду (World Bank, Privatization Database).

Результати приватизації в країнах що розвиваються

Наслідки приватизації доволі відрізняються в різних країнах і в різних галузях. В цілому результати приватизації можна узагальнити у таблиці 2.

Сектор	Емпіричні дані
Банківський	Показники роботи банків після приватизації покращилися в більшості випадків. Приватизація є більш вигідною, коли вона є загальною, а не частковою. Наявність іноземної власності призводить до зростання продуктивності
Телекомунікації	Вплив приватизації на розвиток галузі (розповсюдження фіксованого зв’язку, стільникового зв’язку, ефективність діяльності, вартість фіксованого зв’язку) має регіональні відмінності: позитивний в країнах ОЕСР, Центральній Америці та країнах Карибського басейну, а також для країн прибережної Африки та Азії; негативний в Південній Америці та в країнах Африки, що не мають виходу до моря; приватизація не мала впливу в багатих країнах Африки
Комунальні послуги	Незначні здобутки від приватизації з точки зору ефективності, продуктивності праці в секторі електроенергії. Мало доказів відмінності продуктивності між державними та приватними підприємствами у секторі водопостачання

Банківський сектор

В країнах, що розвиваються, внаслідок приватизації ефективність роботи банків у більшості випадків покращилася. Дослідження приватизації на прикладі Нігерії (Beck, Cull and Afeikhena) показує, що приватизація може підвищити ефективність банків, навіть якщо макроекономічне та регуляторне середовище несприятливе, а уряд продає слабкі банки. У той же час, дослідження також показує, що несприятливе макроекономічне та регуляторне середовище може зменшити переваги приватизації, оскільки продуктивність приватизованих банків покращується в перший рік після приватизації, але в наступні роки – ні. Крім того, приватизація не стимулювала підвищення ефективності серед неприватизованих банків. Деякі показники продуктивності покращилися, але показники витрат та економічної ефективності поліпшувались рідше, ніж показники рентабельності та прибутковості.

В країнах, що розвиваються, внаслідок приватизації ефективність роботи банків у більшості випадків покращилася.

Інше дослідження (Clarke et al.) засвідчує, що приватизація є більш вигідною, якщо вона є загальною, а не частковою. Цей результат був виявлений у країнах з перехідною економікою, а також у Бразилії та Нігерії, де спостерігається покращення показників у повністю приватизованих банках, а не в тих, де уряд зберіг частину акцій в державній власності.

Телекомунікаційний сектор

Газмі та ін. (Gasmi et al.) пояснюють, що азіатські країни в основному покладалися на внутрішній капітал у процесах приватизації, а держава надавала суттєву підтримку їх інфраструктурній реформі. Покриття телекомунікаційних мереж виросло за рахунок вливання місцевого капіталу, а також збільшилася продуктивність праці. Африканські країни, країни Центральної Америки та Карибського басейну розвинули свою інфраструктуру шляхом створення відповідних інституційних структур, які покращили ефективність управління та збільшили територію охоплення телекомунікаційних мереж завдяки додатковому капіталу, що є в наявності при приватизації.

На відміну від азіатських країн, для країн Південної Америки та Африки, що мали дефіцит ресурсів і не мали виходу до моря, іноземна участь у приватизації мала змішані наслідки. Під іноземним контролем була побудована інфраструктура, але ці групи країн не змогли забезпечити виконання контрактних угод, а охоплення території телекомунікаційними мережами залишалося дуже обмеженим і не поширювалось на більшу частину сільського населення.

Покриття телекомунікаційних мереж виросло за рахунок вливання місцевого капіталу, а також збільшилася продуктивність праці.

Сектор комунальних послуг

Що стосується приватизації підприємств водопостачання, то проведені дослідження в цій сфері свідчать про те, що відмінності в ефективності державних та приватних підприємств не спостерігається. Автори вважають, що це пов’язано із технологією водопостачання, специфікою послуг, витратами на організацію довгострокових концесійних угод та слабкими сторонами регулювання. Зокрема, технологія водопостачання та специфіка послуг з водопостачання суттєво обмежують потенціал конкуренції на ринку та підвищення ефективності, яке може стимулювати конкуренцію після приватизації.

Щодо приватизації підприємств енергопостачання (Zhang, Parker and Kirkpatrick), дослідники зазначають, що в цілому успіхи в економічній діяльності від приватизації та регулювання є обмеженими, а впровадження конкуренції є більш ефективним для стимулювання продуктивності. Зокрема, вони не вважають, що приватизація призводить до підвищення продуктивності праці, до більших обсягів використання капіталу, або до збільшення виробничої потужності та випуску продукції, за винятком випадків, коли це пов’язано зі створенням незалежного регулятора. Автори роблять висновок, що коли конкуренція слабка, необхідна ефективна система регулювання, яка стимулює продуктивність, тоді як регулювання державних підприємств без приватизації є неефективним.

Головне фото: depositphotos.com / AndreyPopov