Автори реформ

Жодна реформа ніколи не матиме успіху, якщо критична частка суспільства не бере відповідальність за зміни в країні. На відміну від Помаранчевої революції 2004 року, масовий рух Євромайдану призвів до вибуху громадянської активності, спрямованої на те, щоб зробити уряд більш підзвітним і вплинути на майбутній напрямок руху України. Попри те, що більшість українців не мають чіткого відчуття, що саме вони є авторами реформ, вже склалась критична маса громадян, які приймають активну участь у просуванні реформаторського порядку денного. Потужне вливання нової крові у владу створило передумови для окремих радикальних змін у країні. З урахуванням війни на сході України, що вже призвела до втрати понад 10,000 життів, суспільство було мобілізоване сильніше, ніж будь-коли.

Проте, тінь радянського минулого та сильна олігархічна система зробили навіть цю потужну силу, ймовірно, недостатньою, щоб здолати корупцію, некомпетентність і корисливі інтереси. З погляду індикаторів державного управління стартова позиція України була незрівнянно гіршою, ніж становище Польщі у середині 90-х. У 2013 року Україна все ще належала до 30% країн з найнижчими показниками ефективності врядування та застосування принципу верховенства права, тоді як у Польщі вони були вдвічі вищими ще у 1996 року (Графік 1). На щастя, громадські рухи ставали сильнішими, зокрема завдяки західній фінансовій, технічній та політичній допомозі.

Графік 1. Ефективність уряду: Україна у 2013 році проти Польщі у 1996 році * (рейтинг відсоткових **)

Примітки: * найраніші доступні; ** Показує рейтинг країни серед усіх країн світу. 0 відповідає найнижчому рейтингу, 100 — найвищому. Джерело: Worldwide Governance Indicators

Уряд, що прийшов до влади після Майдану заручився значною політичною та фінансовою підтримкою з боку міжнародних партнерів. У період 2014-2016 роках Україна отримала кредити на суму 22 млрд. доларів від МВФ, інших міжнародних фінансових установ та урядів західних країн, що становило 24% ВВП країни. У 2016 році Міжнародна фінансова підтримка допомогла стабілізувати національну грошову одиницю й економіку та розпочати численні реформи, що навряд чи було б можливим за її відсутності, з огляду на скадні українські реалії. Крім кредитів та грантів, виконання реформаторських завдань вимагалося ще й для надання безвізового режиму з країнами ЄС, а підписана у 2014 році Угода про асоціацію з ЄС стала довгостроковою дорожньою картою реформ у ряді сфер.

Поєднання підвищеного рівня громадянської зацікавленості та міжнародної підтримки дозволило Україні досягти значного поступу в економічних реформах. Індекс моніторингу реформ (iMoRe) показує, що регуляторне середовище змінювалося в правильному напрямку, хоча і відносно повільно, а висунуті міжнародними партнерами умови забезпечили 23% від сукупного показника iMoRe за вказаний період (Графік 2).

Графік 2. Індекс моніторингу реформ*

Примітка: * індекс ґрунтується на експертній оцінці змін у регуляторному середовищі, які можна вважати реформами або антиреформами і які можуть набувати значень від -5 до +5; при показнику індексу понад 2.0 темп реформ вважається прийнятним. Джерело: VoxUkraine

Закрити

Реформа газового сектору

Низька енергоефективність економіки та велика залежність від поставок газу з Росії належали до числа головних викликів, що постали перед Україною. Реформу газового сектора країни слід вважати одним з найбільших успіхів.

Першим значним досягненням стала відмова від постачання газу з Росії. До 2013 року Росія була єдиним основним постачальником України (понад 99%). У 2016-му весь імпортований газ було придбано на європейському ринку (реверсне газопостачання).

Графік 3. Імпорт газу в Україну (млрд. м³)

Джерело: Урядові дані

Іншим важливим кроком стало радикальне врегулювання цін на газ. Розрив між високими цінами на імпортований газ та низькими комунальними тарифами був настільки значним, що дефіцит «Нафтогазу» (енергетичний монополіст) у 2014-му дорівнював 5,4% ВВП. За три роки уряд підвищив внутрішні тарифи на газ для домашніх господарств у 6,6 разів. Основна ціна на газ була збільшена в 10 разів, щоб наблизити її до імпортного паритету (див. Графік 4), та відповідним чином скоригувати тарифи на теплопостачання. Водночас були знижені критерії, яким мають відповідати незаможні сім’ї, щоб отримувати прямі цінові субсидії. Різке підняття тарифу на газ, навіть попри щедре роздавання субсидій, значно поліпшило фінансовий стан України, а «Нафтогаз» почав приносити прибутки до держбюджету. За оцінками компанії, ще в 2014 році "Нафтогаз" потребував підтримку державного бюджету в розмірі 91 млрд. дол., а вже в 2016 році — 40 млрд грн (з урахуванням прямих та непрямих субсидій та податків).

Графік 4. Ціни на імпортований газ та внутрішні тарифи * ($ / тис. м³)

Примітка: * ціна на газ як товар — без ПДВ, транспортування та нарахування. Джерела: МВФ, НАК "Нафтогаз України"

Третьою значною зміною стало залучення професійної команди менеджерів до управління «Нафтогазом» і створення при ньому незалежної наглядової ради. Після призначення професійної команди керівників на початку 2014 року, у 2015 році уряд затвердив план реформування газового сектору спрямований, серед іншого, на приведення корпоративного управління у відповідність до стандартів ОЕСР. Нова модель корпоративного управління була розроблена групою міжнародних експертів на замовлення ЄБРР. У квітні 2016 рок було призначено незалежну наглядову раду, до складу якої увійшли три іноземних фахівці та два представники уряду, які отримали достатньо повноважень для ефективного контролю за діяльністю компанії. Реформа корпоративного управління була підтримана ЄБРР, який надавав кредити "Нафтогазу" для придбання газу. Існує припущення, що загроза втрати позики стала однією з причин просування реформи, незважаючи насильний опір.

Проте ці позитивні зміни призупинились після проривного початку. У квітні 2017 року три незалежні директори наглядової ради заявили, що Кабмін заблокував реформу корпоративного управління і завадив вирішенню кризи заборгованості за газ. Один з директорів ради подав у відставку в серпні 2017 року, у результаті чого вона стала неповноважною ухвалювати будь-які рішення. Наприкінці вересня 2017 року три члени незалежної наглядової ради «Нафтогазу», що залишалися, також склали свої повноваження, посилаючись на посилення політичного втручання та відсутність очікуваних змін у 2017 році, незважаючи на гарантії влади. Крім того, Кабінет Міністрів відмовився виконувати власне рішення, що вимагає подальшого підвищення внутрішніх роздрібних тарифів для їх відповідності зростаючим імпортним цінам.

Цей крок назад затьмарює успіх реформи газового сектору, який зупинився на півдорозі. Окрім захисту досягнень реформи, вирішальним є завдання розділення "Нафтогазу" у відповідності до третього енергетичного пакету ЄС, демонополізації газопостачання домогосподарствам та інвестиції в застарілу інфраструктуру комунальних послуг.

Далі ►

Банківська система та трансформація НБУ

Національний банк України (НБУ) здійснив кілька проривних реформ з 2014 року Деякі з них були болісними, оскільки їх треба було реалізувати в умовах значних накопичених дизбалансів та економічного спаду. Хоча плоди цих змін можуть бути не очевидними відразу, українці зможуть значно виграти від них у середньо- та довгостроковій перспективі.

По-перше, центральний банк затвердив нову концепцію політики: таргетування інфляції. Досвід інших країн (наприклад, Нової Зеландії, Ізраїлю, Польщі) свідчить про те, що новий режим буде сприяти макроекономічній стабільності, а також утриманню низької та стабільної інфляції, а, отже, стимулюванню економічного зростання. Ефект цієї реформи вже помітний в швидких темпах зниження рівня інфляції — швидших, ніж спостерігалися після значної девальвації гривні у 2008-2009 роках. Оскільки інфляція продовжує падати до оголошеної цілі у 5% на рік, а економічні агенти коригують свої очікування, ми зможемо спостерігати подальше зниження процентних ставок, збільшення частки кредитів з тривалим терміном погашення та поступової дедолларизації економіки. Гнучкий режим обмінного курсу поглинає зовнішні шоки, знижуючи макроекономічні ризики та зміцнюючи економіку. Також НБУ значно покращив рівень комунікації для створення передбачуваного бізнес-середовища.

По-друге, НБУ реорганізував свою наглядову функцію, посиливши нагляд за діяльністю банків та інших фінансових інституцій. Справді, банківський сектор в Україні мав недобру славу через практику кредитування пов'язаних осіб, що призводила до концентрації ризиків і робила всю країну вразливою до криз та паніки. У 2015 року банківська система була недокапіталізованою, багато банків фактично збанкрутували (деякі були просто фінансовими пірамідами), але продовжували здійснювати операції, тим самим підриваючи довіру до фінансового сектору та відтягуючи ресурси від продуктивних банків і фірм. Для вирішення цих проблем НБУ вжив ряд заходів з метою обмеження кредитування пов’язаних осіб, залучення капіталу та виведення з системи банків-«зомбі». Довелося ліквідувати більш ніж 90 банків (Графік 5), щоб відновити довіру та поновити грошово-кредитні потоки, що є необхідною умовою для економічного зростання.

Графік 5. Кількість банків та прозорість власності

Примітка: * частка від загальних активів, що належать банкам з прозорою власністю. Джерело: НБУ

По-третє, мабуть, найголовніше, незалежність центрального банку була зміцнена через законодавчі зміни. В останні роки НБУ трансформувався у центральний банк західного типу. Зокрема, процеси прийняття рішень були переглянуті з акцентом на колективні рішення комітетів. Їх якість також суттєво покращилася. Внутрішня структура є набагато ефективнішою зараз, оскільки багато операцій, які раніше здійснювалися в регіонах, перемістили до центрального офісу. Персонал скоротився з 11 800 на початку 2014 року до 5300 у кінці 2015 року. НБУ почав організовувати регулярні дослідницькі семінари та щорічні конференції. Вперше за всю історію вчений з західного університету стає членом ради НБУ. Крім того, центральний банк наполегливо працює над покращенням зв'язку з бізнесом та ЗМІ, зокрема, за допомогою високоякісних інфляційних звітів, презентаційних матеріалів та регулярних комунікацій.

Центральний банк має багато завдань по вирішенню проблем, багато з яких, що мабуть не дивно, мають політичну природу. Наприклад, хоча незалежність посилилась, ризик призначення керівником НБУ політично ангажованої фігури залишається високим. Розбудова інституційної спроможності центрального банку як незалежного органу з відмінно підготовленим персоналом має залишатися пріоритетом.

Далі ►

Державні закупівлі

Система державних закупівель вважалась одним з основних джерел корупції та марнотратства в Україні до Євромайдану. Реформа державних закупівель, розпочалася у 2014 році і включила низку законодавчих та інституційних змін, а також технічну модернізацію і введення в дію нової системи електронних закупівель — ProZorro.

Ця реформа вирізняється тим, що її започаткували, розробили і впровадили активісти від бізнесу та громадянського суспільства, яким вдалося створити широку коаліцію підтримки серед політиків, міжнародної спільноти та інших зацікавлених сторін для законної реалізації реформи на національному рівні. Реформа ставила п'ять цілей, більшість з яких були досягнуті.

По-перше, нова система зменшила можливості для корупції з боку уряду. По-друге, підприємства отримали кращий доступ до державних тендерів: кількість постачальників для великих тендерів зросла приблизно на 74%. По-третє, реформа створила інструменти, за допомогою яких громадянське суспільство та бізнес можуть утримувати підзвітність державних закупівель. Система ProZorro була доповнена модулем бізнес-аналітики, який забезпечує відкритий доступ до даних та візуалізує основні показники закупівель. По-четверте, законодавство узгодило державні закупівлі зі стандартами ЄС та СОТ, надаючи українським виробникам доступ до державних закупівель за кордоном. Нарешті, нова система скоротила бюрократію та марнотратство в державних закупівлях. За деякими оцінками, нова система аукціонів забезпечила близько 3,5% заощадження.

Реформа державних закупівель в Україні отримала широку популярність на міжнародній арені та була схвалена ЄБРР як зразкова модель для інших країн.

Далі ►

Децентралізація

Українська система державного управління має ряд фундаментальних недоліків, закріплених у Конституції. Одним з них є нечіткий розподіл обов'язків між народно обраними місцевими радами та державними адміністраціями, які належать до представництва виконавчої влади на регіональному та районному рівнях. Вибраний міський голова отримує повну виконавчу владу лише у містах, селах та — з 2015 року — об'єднаних територіальних громадах (новій адміністративній одиниці). Крім того, раніше місцева влада була фінансово залежною від ресурсів, виділених національним урядом. Центральний уряд використовував [частково] закритий розрив між прогнозованими доходами та витратами органів місцевого самоврядування, які зобов'язані забезпечити певний мінімальний обсяг державних послуг. Це призвело до надзвичайно централізованої держави, де регіональні еліти обмінювали лояльність за вищі субсидії з центру. Наприклад, до 2015 року близько 45% українських громад отримували 70% своїх бюджетів у формі субсидій з центрального рівня.

Реформа децентралізації спрямована на зміну цієї системи, надаючи місцевій владі більше фінансової автономії та більшої відповідальності за щоденні проблеми своїх громад. Як наслідок, відповідальність місцевих керівних органів перед громадськістю повинна зрости. Наприклад, люди голосують уважніше, якщо вони знають, що їх виборний мер разом з міською радою чи головою громади безпосередньо відповідає за школи, дороги та лікарні. Крім того, таке делегування влади повинно спричинити появу політиків, які проклали свій шлях за допомогою важкої праці та хороших результатів на місцевому рівні, а не шляхом "підкупу" політиків вищого рівня.

Реформа децентралізації розпочалася на початку 2015 року з поправками до Бюджетного кодексу та прийняттям Закону "Про добровільне злиття громад". Ці два закони лягли в основу двох ключових елементів децентралізації: більшої фінансової самостійності органів місцевого самоврядування та формування більших, самостійних громад (до реформи було 12 тисяч територіальних громад в Україні, більше половини з них налічувала менше 3 тис. чоловік).

Сьогодні, хоча частка місцевих бюджетів у загальному обсязі державних фінансів залишається досить сталою, місцеві органи влади отримують більше свободи у витрачанні цих грошей. Оскільки освіта та охорона здоров'я є найбільшими статтями видатків на місцевому рівні, місцеві органи влади отримують освітні та медичні субвенції та можуть вільно витрачати отримані кошти на потреби цих секторів. Наприклад, маленькі школи можуть бути закриті, замість цього організовуються автобусні послуги великих шкіл, що може призвести до підвищення якості освіти та більш ефективних витрат. Крім того, тепер органи місцевої влади несуть відповідальність за більшість адміністративних послуг, таких як реєстрація майна та підприємств, видача дозволів на будівництво тощо.

Механізм вирівнювання доходів місцевих бюджетів коригується таким чином, що громада чи місто зараз зберігає більшу частку своїх надходжень, що надає місцевим органам влади більше стимулів для створення сприятливого для бізнесу середовища.

Зараз триває процес об'єднання міст, сіл та селищ у нові адміністративні одиниці — об'єднані територіальні громади (ОТГ). Протягом 2015-2017 років понад 500 ОТГ сформовано з більш ніж 2500 менших громад, що охоплюють 18% території України. 414 з них провели місцеві вибори до кінця 2016 року. Для заохочення цього процесу, ОТГ дозволяється подавати заявку на фінансування проектів інфраструктури до Фонду регіонального розвитку, що фінансується з центрального бюджету. Багато з них вже запустили інвестиційні проекти, такі як реконструкція шкіл, дитячих садків, доріг тощо.

Графік 6. Частка місцевих бюджетів у видатках на економічну діяльність

Примітка: вісь X показує частки витрат місцевих бюджетів у 2013 році, вісь Y — у 2016 році. Точки, що перевищують одиницю, відображають об'єми, для яких частка витрат місцевих бюджетів зросла в 2016 році порівняно з 2013 роком.

Реформа децентралізації має кілька проблем. По-перше, деякі з чинних посадових осіб району виступають проти формування об'єднаних громад, оскільки це означає зменшення ресурсів для управління. По-друге, переговори про злиття в ОТГ іноді бувають жорсткими, оскільки деякі "заможні" міста та села не хочуть об’єднуватися зі своїми "бідними" сусідами, незважаючи на всі вигоди, які можуть виникнути внаслідок злиття. По-третє, існує брак людського капіталу та інших обмежень на місцевому рівні, що перешкоджає місцевим громадам використовувати всі можливості, які пропонує процес децентралізації (наприклад, для проектів інфраструктури, що фінансуються Фондом регіонального розвитку). У результаті на рахунках органів місцевого самоврядування накопичилися значні суми невикористаних коштів (наприкінці 2015 року — 34 млрд. грн., наприкінці 2016 року — 57 млрд. грн., банківських депозитів — 16 млрд. грн.). Таким чином, існує понад 20 міжнародних проектів (наприклад, PULSE або U-Lead) для розвитку потенціалу органів місцевого самоврядування та місцевих організацій громадянського суспільства.

Реформа децентралізації не може бути завершена без змін до Конституції та примусового злиття громад, які не можуть зробити це добровільно до певного терміну. Ці законодавчі зміни досі мають бути прийняті парламентом, але точний розподіл обов'язків між центральними та місцевими органами влади повинен бути ретельно вивчений.

Далі ►

Бізнес середовище

Незадовго до Революції 2014 Україна зайняла 112-е місце серед 189 країн у рейтингу Світового банку «Легкості ведення бізнесу». З тих пір рейтинг українців зріс до 76 у рейтингу «Легкості ведення бізнесу 2018», і країна ще має потенціал для подальшого росту рейтингу. Індекс інвестиційної привабливості Європейської Бізнес Асоціації у першій половині 2017 року досягнув 3,15 пункти, що є найвищим значенням з 2011 року.

Графік 7. Індикатори бізнес-клімату

Примітка: Індекс легкості ведення бізнес надано з однорічним зсувом назад, щоб відобразити період оцінки. Джерело: Європейська Бізнес Асоціація, Світовий Банк

Зростаючий діловий оптимізм позитивно впливає на зміни, важливі для бізнес середовища.

По показнику податкового тягаря, український рейтинг легкості сплати податків (компонент Індексу легкості ведення бізнесу) зріс з 164 місця в 2014 року до 43 місця у 2018. З 2016-го ставка податку на заробітну плату скоротилася майже вдвічі — з більш ніж 40% до 22%, що призвело до зниження вартості робочої сили. Це рішення привело загальний рівень оподаткування в Україні у відповідність з порівнюваними країнами Центральної та Східної Європи. У 2017 році довгострокове питання про затримки відшкодування ПДВ експортерам було вирішено шляхом впровадження єдиного електронного онлайн-реєстру, який відстежує кожну вимогу щодо відшкодування ПДВ. Відповідно до моніторингу, відшкодування ПДВ стало прозорішим та швидшим. Для підприємств було створено Спеціальне бюро великих платників податків, які сплачують понад 20 млн. грн. податків щороку (0,7 млн. дол. США за поточним обмінним курсом), а з 2018 року для всіх платників податків будуть встановлюватися електронні кабінети для ведення обліку та зв'язку з податковими інспекторами. Протягом 2015-2017 років система податкового адміністрування була поступово спрощена шляхом усунення невідповідностей та оптимізації існуючої практики.

Уряд доклав значних зусиль до дерегуляції бізнес середовища. Кількість видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, скоротилася на 40% — з 56 до 33. Так само, кількість заходів, які потребують дозволів, скоротилася на 40% — зі 143 до 85 (за оцінками Офісу реформ МЕРТ). Стало легше отримати дозволи, про що свідчить покращення позиції України по показнику "отримання дозволів на будівництво" Індексу легкості ведення бізнесу: країна перемістилася з 140 на 35 місце за два роки. Печатки, як обов'язковий атрибут юридичної особи, були скасовані.

Впровадження електронних послуг було пришвидшено: зараз можна зареєструвати бізнес, отримати ліцензії та багато інших офіційних документів в інтернеті. Крім того, з липня 2017 року створено мережу адміністративних центрів обслуговування з 701 операційними центрами.

У сфері міжнародної торгівлі ухвалення з січня 2016 року Договору про глибоку та всеосяжну зону вільної торгівлі (DCFTA) з ЄС забезпечує відкриття найбільшого світового ринку для українських експортерів, а також полегшення доступу до товарів ЄС до України. Окрім "класичного" режиму безмитної торгівлі, DCFTA має на меті скорочення нетарифних бар'єрів, включаючи адміністративні витрати, пов'язані з переміщенням товарів через кордон. У 2016 році уряд запровадив електронне "єдине вікно" на митниці; але цей захід став лише частково ефективним, оскільки паперові документи у багатьох випадках залишаються обов'язковими. Все ще необхідні більш систематичні зміни в законодавстві, що регулює контроль над товарами, які переміщуються через кордон.

У процесі гармонізації українського законодавства про безпечність продукції до законодавства Єворосоюзу, уряд скасував застарілу систему обов'язкової сертифікації продукції, а також понад 14 тисяч стандартів ДСТУ датованих з радянських часів до 1992 року, а також кілька радянських санітарних норм. У той же час, ключові закони про безпечність продукції були прийняті або змінені, щоб відповідати нормам ЄС.

Проте, необхідно докласти більше зусиль, щоб підштовхнути Україну у рейтингу «Легкості ведення бізнесу». Найбільш проблемними областями є транскордонна торгівля, доступ до електроенергії та законодавство про банкрутство. Крім того, принцип верховенства права та захист прав власності залишаються основою для створення привабливого бізнес-клімату в країні.

Далі ►

Патрульна поліція

ДАЇ України відрізнялася високою корумпованістю і була знана інспекторами, які вимагали дрібних хабарів під час регулярних зупинок транспорту.

У липні 2015 року новий закон "Про Національну поліцію України" замінив радянський Закон "Про міліцію" (1990 року). Його основною метою була деполітизація міліції та надання їй більшої автономії та створення сервісної служби. Національна поліція, яка налічує близько 119,000 працівників, складається з шести підрозділів: кримінальна поліція, патрульна поліція, органи досудового розслідування, поліція охорони, спеціальна поліція, поліція особливого призначення.

Патрульна поліція є єдиним новоствореним підрозділом. Інші підрозділи були реорганізовані зі старої міліції. Патрульні поліцейські були відібрані за допомогою суворого процесу, включаючи численні тести та тримісячну навчальну програму, проведену за участю американських поліцейських. Нові працівники отримали пристойні зарплати разом з новою формою та автомобілями. У липні 2015-го Нова патрульна поліція вийшла на вулиці Києва, замінивши неприйнятну та корумповану ДАІ.

Незабаром після запуску нова поліція з'вилася в регіонах України та стала одним з небагатьох державних інститутів, що мають громадську підтримку. За даними соціологічних опитувань, проведених у квітні 2016-го, 44% українців довіряли патрульній поліції, тоді як Національна поліція в цілому мала підтримку лише 22% людей. Незважаючи на те, що близько однієї третини населення все ще не довіряли інспекторам патрульної поліції, цей відсоток недовіри суттєво нижчий, ніж до інших інституцій. Баланс довіри до Національної поліції в цілому є позитивним: 11% проти, 41% за.

Реформа патрульної поліції є прикладом того, як можна успішно будувати нову сильну інституцію з нуля. Значне залучення колишніх грузинських реформаторів та сильна підтримка з боку українських міжнародних партнерів сприяли успіху реформи. Однак успіх обмежився лише підрозділом патрульної поліції, що включає близько 11 600 поліцейських з загальної кількості штату в 119,000, тоді як інші підрозділи Національної поліції залишилися переважно нереформованими. Зокрема, оновлення персоналу не відбулося. Наприклад, у кримінальній поліції лише 8% поліцейських були звільнені після повторного тесту, і деякі з них змогли повернутися до служби пізніше. У листопаді 2016 року керівник Національної поліції Хатія Деканоідзе пішла у відставку, натякнувши на посилення політичного тиску. Не дивно, що довіра до патрульної поліції пішла на зниження.

Графік 8. Баланс довіри: частка людей, які довіряють інституції, мінус частка тих, хто не довіряє

Закрити

Боротьба з корупцією

Боротьба з всеохоплюючою корупцією разом з євроінтеграцією була однією з основних вимог Євромайдану. Проте, корупція, як і раніше, залишається основною перешкодою для іноземних інвестицій. Згідно з нещодавнім опитуванням (Графік 9), інвестори вважають її однією з найважливіших проблем.

Графік 9. Основні перешкоди для іноземних інвесторів (10 = найбільша перешкода)

Результативність антикорупційної реформи включає два основні компоненти: звуження можливостей для корупції та забезпечення належного переслідування за корупційні дії. Україна зробила значний прогрес у зменшенні можливостей для корупції. Фактично, успішні реформи, описані вище, включаючи створення онлайн системи державних закупівель, дерегуляцію бізнес середовища, очищення банківської системи, сприяли зниженню рівня корупції. Серед інших важливих досягнень, Україна відкрила ряд державних реєстрів та баз даних для громадського доступу та запустила електронну систему декларування доходів та активів для держслужбовців. Однак, підвищення прозорості має обмежений вплив на рівень корупції за відсутності ефективної (а не вибірково репресивної) системи покарань за корупційні дії.

Для боротьби з корупцією на вищому рівні українська влада за підтримки міжнародних партнерів створила нові незалежні інституції, такі як Національне антикорупційне бюро (НАБУ) та Спеціалізована антикорупційна прокуратура. Ці організації незабаром почали функціонувати та відкрили сотні кримінальних справ, у тому числі й проти голови Державної податкової служби. Проте ефективність обвинувачення корумпованих чиновників, звинувачених НАБУ, обмежена: з 2016 року до червня 2017 року лише три випадки (з 171 звинувачених посадових осіб високого рангу) закінчилися тюремним ув'язненням.

З огляду на слабкість судової системи (див. наступний розділ), міжнародне співтовариство та місцеві активісти неодноразово вимагали створення спеціалізованого антикорупційного суду. Хоча існування такого суду передбачалося в нещодавно прийнятому законодавстві з питань судової реформи, помітного прогресу у його створенні досягнуто не було.

Далі ►

Судова система та правоохоронна діяльність

Судова система в Україні залишається переважно нефункціональною, корумпованою та політично залежною. Нереформована судова система є каменем спотикання для багатьох інших реформ — навіть прогресивне законодавство нічого не змінює, якщо закони застосовуються не належним чином. Україна посідає 78 місце серед 113 країн за Індексом глобального верховенства права 2016 року в значній мірі через неефективне правозастосування та широко розповсюджену корупцію, зокрема, у цивільному та кримінальному судочинстві. Не дивно, що українці глибоко не довіряють судовій системі. Різниця між тими, хто довіряє судам, та тими, хто не довіряє, сягнула 72% — один з найнижчих результатів серед суспільних інституцій.

Реформа судової системи — одна з найважчих і трудомістких. Судді не можуть бути швидко замінені новими, подібно до працівників міліції, оскільки суддівство вимагає значно більших знань та підготовки. Ефективна система стримувань та противаг повинна бути впроваджена без загрози незалежності судової гілки влади.

Графік 10. Баланс довіри до інституцій

Джерело: опитування громадської думки Центру Разумкова, жовтень 2017 р.

Україна обрала шлях фундаментальних змін, які потребують часу — всі послідовно прийняті закони посилили незалежність судової влади. У довгостроковій перспективі це матиме позитивний вплив, але зараз це викликає незадоволення серед громадянського суспільства. Його представники бачать, що судді, які виносять очевидно незаконні рішення або які мають непояснені активи у своїх деклараціях, зберігають свої посади.

Не дивно, що одним з перших основних законів, затверджених після революції 2014 року, був закон "Про відновлення довіри до судової системи", який по суті передбачав люстрацію суддів. Але він лише закріпив статус кво в судовій системі

Судова реформа була зосереджена на поступових вдосконаленнях для досягнення більшої довіри та незалежності в системі. Наприклад, нове законодавство надало імперативний характер рішенням Верховного Суду (тобто обов'язковість практики ВС для нижчих судів), запровадило відкритий конкурс на всі посади в системі, значно підвищило заробітну плату суддів та створило Вищу раду правосуддя, яка приймає всі рішення щодо набору, просування та покарання суддів. У той же час, щоб звести до мінімуму корупцію, судді були зобов'язані подавати електронні декларації, які тепер доступні в інтернеті. Поки що Вища рада правосуддя неохоче відкликає суддів, які були помічені в корупції незалежною комісією, що складається з громадських активістів.

У реформі судового правозастосування через зміни до Конституції було знято універсальну функцію нагляду судової системи — радянський спадок. На жаль, правозастосування залишається непрозорим та репресивним. Наприклад, офіс омбудсмена повідомляє, що судове правозастосування посідає третє місце за кількістю поданих скарг.

Незважаючи на те, що нова поліція є успіхом, решта поліції (а саме, слідча поліція) залишається нереформованою. Протягом 2016 року всі 80 тисяч працівників поліції були перевірені на предмет доброчесності, але лише 6% було звільнено (і багато хто з них відновився на своїх посадах на підставі судових рішень). Існує великий ризик того, що перша лінія реформи – нова поліція — стане такою ж корумпованою, як колишня міліція, що дискредитує саму ідею реформи. Згідно з нещодавнім опитуванням, за останній рік 11% українців давали хабарі поліцейським.

Далі ►

Земельна реформа

41 мільйон гектарів сільськогосподарських угідь охоплює 70% території країни. На Україну припадає третина всіх чорноземів у світі. В той же час, Україна разом із Білорусією залишаються єдиними європейськими країнами, де сільськогосподарські угіддя не можуть бути куплені та продані. Закон про продаж сільськогосподарських земель (мораторій) був прийнятий в 2001 році як тимчасовий захід, але за цим слідувало його восьмикратне продовження включно до сьогоднішнього дня. Близько 40 млн. га або 93% сільськогосподарських угідь не можуть торгуватися та бути використані в якості застави (у тому числі 10,5 млн га державних та комунальних земель). Майже 7 млн. власників сільськогосподарських земель (або 16% населення України) не можуть вільно використовувати свою власність. Більшість цих власників живуть у сільській місцевості та старіють. Мораторій завдає серйозної шкоди, бо скорочує можливості фермерів залучати капітал, оскільки земля не може бути використана як застава. Це негативно позначається на продуктивності галузі. Крім того, сільськогосподарські землі у державній та комунальній власності [чверть загальної площі сільськогосподарських угідь] погано управляються та використовуються не належним чином, створюючи фіскальні збитки.

Хоча з 2014 року були досягнуті певні передумови для відкриття ринку, питання скасування мораторію залишається занадто політизованим та непопулярним. Це є неприйнятним, адже успішна реформа ринку землі здатна покращити майнові права землевласників, підвищити переваги від використання державних та комунальних земель та сприятиме необхідним інвестиціям у продуктивність та соціально-економічну інфраструктуру сільських районів. Крім того, реформа здатна збільшити потоки капіталу та податкових надходжень, що зміцнить макроекономічну позицію України. Скасування мораторію може підвищити ВВП до 2-3% на рік в наступні 3-5 років за умови ліберального дизайну ринку. У разі обмеженого ринкового дизайну (обмеження торгівлі землею для іноземців, юридичних осіб та обмеження максимальної земельної ділянки, яку можна придбати), зростання складе мізерні 0,2-0,3%.

Далі ►

Реформа державної служби

Сучасна успішна країна потребує ефективної та компетентної бюрократії для формування економічної політики, розподілу державних ресурсів, розробки реформ та забезпечення їх швидкої реалізації. На жаль, показники ефективності української державної служби є найнижчими в Європі після Молдови, за інформацією Governance Indicators Світового банку.

Успішна реформа державної служби повинна включати три основні елементи: (1) залучення нових компетентних людей до державної служби; (2) мінімізація політичного впливу на призначення; (3) трансформація процесів всередині уряду, щоб зробити їх ефективними та прозорими.

Першу спробу розпочати реформу державної служби було здійснено наприкінці 2015 року, коли було ухвалено новий Закон «Про державну службу». Законом передбачено, що всі призначення на найвищі посади повинні відбуватися за участі спеціальної конкурсної комісії, запроваджено нові посади державних секретарів у міністерствах, які мають обиратися за підсумками відкритого конкурсу, і змінено структуру заробітної плати держслужбовців. Посадовим особам вищого рівня було заборонено членство в будь-якій політичній партії. Попри великі сподівання, закон не призвів до суттєвого поліпшення ситуації. Затверджені зміни виявились недостатніми для оновлення корпусу держслужбовців, оскільки внутрішні процеси залишилися занадто складними, а запроваджена структура заробітної плати виявилась не здатною забезпечити приплив нових професійних кадрів.

Щоб виправити деякі з цих помилок, влада (за підтримки ЄС) має намір найняти 1 000 нових держслужбовців (наразі їх загальна кількість становить 202 тисячі) для новостворених Директоратів в окремих міністерствах, пропонуючи їм більш високі зарплати. Директорати відповідатимуть за розробку стратегічних концепцій та реорганізацію міністерств. Очікується, що міністерства будуть перетворені на компактні аналітичні структури та звільнені від додаткових функцій, таких як управління державними підприємствами, проведення інспекцій, надання послуг, видачі ліцензій тощо.

Далі ►

Приватизація / реформування державних підприємств

Україна має понад 3 300 державних підприємств (ДП). Уряд настільки погано контролює їх діяльність, що різні агенції наводять різні оцінки їх кількості – від 3 350 (Міністерство економіки) до 4 500 (Фонд державного майна). За останні 3 роки у Державному бюджеті було закладено доходи від приватизації на рівні 17 млрд. грн., але цей план жодного разу не було виконано більш ніж на 5 відсотків. Надходження від приватизації у 2016-му становили лише 0,2 млрд. грн. Збитки ДП в розмірі близько 3% ВВП у 2016 року, спричинені некомпетентністю та корупційними схемами надалі покриваються за рахунок платників податків.

Хоча реформування та приватизація ДП і виявилися складною справою, траплялися не лише невдачі, але й успіхи. Певно, найбільшим успіхом стала реформа «Нафтогазу», на частку якого припадає 48.5% усіх активів ДП. Справді, «Нафтогаз» отримав нових незалежних керівників, провів аудит, підсумки якого оприлюднено, і поліпшив фінансові показники. На іншому кінці спектру перебуває «Укрспирт» (державний виробник лікеро-горілчаної продукції). За оцінками, у виробництві до 40% усієї горілки та інших алкогольних напоїв на «Укрспирті» використовується «сірий» (тобто необлікований) алкоголь. Лише у серпні 2017 року Державна фіскальна служба заарештувала нелегально виготовлену «Укрспиртом» продукцію на суму 540 млн. грн.

Уряд нещодавно вніс до парламенту законопроект, що спрощує процедури приватизації та визначає ДП, які мають бути приватизовані, ліквідовані чи залишені у державній власності. В той час реформа корпоративного управління на стратегічних ДП пробуксовує.

Графік 11. Доходи від приватизації (млрд. дол.)

Примітка: Дані за 2017 р. охоплюють період з січня по серпень. Джерело: Міністерство фінансів

Далі ►

Охорона здоров’я

Упродовж багатьох років незалежності система охорони здоров'я залишалась нереформованою та не здатною ефективно забезпечити хороший стан здоров'я населення. Тривалість життя в Україні істотно нижча, ніж в ЄС (72 роки в Україні проти 81 років у ЄС), а показники смертності значно вищі. Однією з основних причин смертності в Україні, як і раніше, є серцево-судинні захворювання: від них помирає 67.3% українців, тимчасом як в ЄС відповідна частка складає 38,3%. Це значною мірою пояснюється недоліками в організації системи охорони здоров'я в Україні, яка не готова відповісти на виклики, пов’язані зі зростанням захворюваності, і не вдається до профілактичних заходів. Медичні установи часто мають застаріле обладнання, яке не дозволяє проводити діагностику й лікування пацієнтів швидко та якісно.

Державне фінансування охорони здоров’я є неефективним, оскільки кошти віддаються медичним закладам, а не витрачаються безпосередньо на надання медичної допомоги. Попри гарантоване українським громадянам Конституцією безкоштовне медичне обслуговування, державне фінансування охорони здоров’я становить лише половину від загального обсягу витрат на медицину. Решта фінансується з кишені пацієнтів (часто така плата є неофіційною). Сім’ї часто скаржаться на те, що їм важко платити за ліки та медичні послуги у разі виникнення проблем зі здоров’ям.

На даний час Україна входить до десятки країн з найгіршими показниками рівності доступу до медичної допомоги і є однією з п'яти країн, що не мають конкретної політики, спрямованої на забезпечення доступу до медичних послуг для дітей. За Індексом доступності та якості медичної допомоги Україна посідає передостаннє місце серед країн Центральної та Східної Європи (лише Росія нижче).

Тож не дивно, що, згідно з результатами різних опитувань громадської думки, реформа охорони здоров'я належить до числа головних пріоритетів. Попри це, спробам реформувати медицину постійно протидіє суміш корисливих політичних та економічних інтересів, зокрема пов’язаних з великими неофіційними грошовими потоками в цій сфері.

Важливими кроками в цій царині стали тимчасова (до 2019-го) передача централізованої закупівлі ліків міжнародним організаціям (ЮНІСЕФ, ПРООН, «Crown Agents») та спрощення реєстрації лікарських засобів. Це уможливило ліквідацію великого джерела корупції в Міністерстві охорони здоров’я, хоча перехід до нової системи закупівлі був непростим.

З квітня 2017-го Уряд започаткував програму "Доступні ліки", яка забезпечує повне або часткове відшкодування витрат на придбання найважливіших ліків, що застосовуються для лікування серцево-судинних захворювань, бронхіальної астми та цукрового діабету ІІ типу. Ця програма допоможе українцям, що мають зазначені захворювання, сплатити вартість потрібних їм ліків і тим самим запобігти подальшому погіршенню стану їх здоров’я. У жовтні 2017 року реформа охорони здоров'я була остаточно розпочата. Ці зміни спрямовані на підвищення конкуренції в галузі охорони здоров'я, підвищення якості послуг, підвищення ефективності витрат на охорону здоров'я та зменшення рівня корупції. Це планується досягнути за допомогою наступних змін:

1. Введення принципу "гроші прямують за пацієнтом", тобто фінансування буде базуватися на оплаті послуги (порівняно з поточним підходом фінансування інфраструктури);

2. Створення Національної служби охорони здоров'я — державного органу, який буде контролювати якість наданих послуг та здійснювати платежі постачальникам медичних послуг на основі контрактів (тобто виступати як квазістрахова компанія). Таким чином, Міністерство охорони здоров'я, як розробник політики, не матиме одночасно контрольних та платіжних функцій, що усуває конфлікт інтересів;

3. Впровадження "Державного гарантованого пакету послуг", тобто переліку медичних послуг, які повністю покриваються державою. Інші послуги будуть частково фінансуватися державою або повністю фінансуються пацієнтами. Державний гарантований пакет послуг буде затверджений щороку за законом про державний бюджет.

Затверджений закон є лише початком. Уряд повинен буде затвердити суттєвий пакет вторинного законодавства та зробити багато зусиль для забезпечення безперешкодного здійснення змін. Крім того, парламент відхилив пропозицію Уряду щодо запровадження спільних платежів за послуги охорони здоров'я, що ставить під сумнів фінансову стійкість і, таким чином, остаточний успіх реформи.

Далі ►

Освіта

За формальними показниками Україна залишається однією з найосвіченіших країн у світі: рівень грамотності становить майже 100%, частка громадян з середньою та вищою освітою – відповідно, 99,2% та 82,3%. Хоча ці статистичні дані виглядають вражаючими, для системи освіти України характерні ознаки неефективності й марнотратства.

По-перше, за загальною якістю українська система освіти посідає лише 56-е місце в світі (у рейтингу WEF за якістю викладання математики та наукових дисциплін Україна займає 27-е місце). По-друге, у Світовому рейтингу університетів найкращий український університет перебуває в групі вузів, що посідають місця між 800-м та 1 000-м, а ще чотири українські виші розташувалися нижче 1 001-го місця, що головним чином засвідчує факт подачі ними заявки на участь у рейтингу. По-третє, 40% робочої сили має надмірний рівень освіти. Значна невідповідність рівня освіти характерові роботи є сталою проблемою. Насамкінець, попри високий рівень освіти, українські працівники демонструють низьку продуктивність. Зазначена невідповідність дедалі зростає – почасти внаслідок збільшення частки тих, хто отримує вищу освіту. Понад 80% громадян відповідного віку навчаються у вишах, тож просто не вистачає тих, хто бажає отримати професійну освіту, оскільки робітничі спеціальності не користуються престижем, а ще й тому, що в більшості професійно-технічних училищ учбові програми надзвичайно застарілі.

Також якість вищої освіти є незадовільною: 39% українців вважають, що слід заохочувати професорсько-викладацький склад до проведення дослідницької діяльності (у 2015 році такої думки дотримувались 32%). Опитування показують, що корупція залишається однією з головних проблем вищої освіти в Україні: 44% вважають, що корупція є найбільшою проблемою (хоча в 2015 року тих, хто так думає, було більше: 59%).

Уряд зробив кілька кроків в напрямку підвищення якості освіти. Новим законодавством про вищу освіту запроваджено автономію університетів, прозорість у розподілі між вузами та факультетами місць держзамовлення, а також нову номенклатуру спеціальностей, яка відповідає міжнародним класифікаціям. Для боротьби з повсюдним плагіатом Уряд зобов’язав кандидатів на здобуття наукового ступеня публікувати дисертації в Інтернеті та започаткував електронну базу публікацій, яка дозволяє проводити перевірку робіт на плагіат.

Уряд також встановив більш жорсткі вимоги для претендентів на вчені звання «доцент» та «професор» – тепер кандидат повинен мати публікації у міжнародно визнаних наукових журналах. Цей крок був сприйнятий не надто позитивно викладацьким корпусом.

Новий закон про освіту, ухвалений у вересні 2017-го, покликаний забезпечити підвищення якості середньої освіти. Тривалість навчання у середній школі подовжено з 11 до 12 років, причому останні три роки відведено для профільного навчання з професійним самовизначенням учнів; крім того, передбачено підвищення заробітної плати вчителів більш ніж у три рази до 2023 року.

Нове законодавство визначає нову схему розвитку системи освіти. Проте для її реалізації належить багато чого зробити. На даний момент система фінансування державних вузів та наукових досліджень залишається неадекватною, через що Україна продовжує перебувати на узбіччі світової науки.

Висновок ►