Питання та відповіді пана Янеза Шуштершіча щодо звіту «Фінансування регіонального та місцевого розвитку з державного бюджету»

Шановний пане Шуштершіч, Ви, як експерт з державних фінансів, надаєте важливу підтримку програмі «U-LEAD з Європою» і маєте низку рекомендацій українським громадам щодо управління державними фінансами. Які питання функціонування державного та місцевих бюджетів, на вашу думку, як колишнього міністра фінансів Словенії, варті найбільшої уваги? Чи бюджетна децентралізація повністю забезпечила можливість місцевих бюджетів ставати стійкими та відповідати потребам місцевих громад?

Основним викликом, до якого я хотів би привернути увагу, є сильніший зв’язок між пріоритетами розвитку держави та місцевого самоврядування та розподілом коштів у їхніх бюджетах. Для досягнення цього на державному рівні є всі інструменти – середньострокова бюджетна декларація, програмний метод планування бюджету, міжвідомча комісія з регіонального розвитку, консультації з регіонами щодо Великої інвестиційної програми тощо, – але вони потребують посилення та послідовного впровадження. На місцевому рівні триває ініціатива з розробки стратегій розвитку громад та відображення їх у структурі програм місцевих бюджетів, але може пройти декілька років, поки всі керівники громад зможуть повністю та найбільш ефективно  використовувати ці інструменти.

Фіскальна децентралізація – це процес постійної оцінки та коригування. Ми бачимо, що власні доходи громад зростають, але одночасно з цим ми також знаємо, що обсяг та вартість функцій та відповідальності місцевих органів влади також зростає. На даний момент дуже важко сказати, чи достатньо коштів, доступних громадам за рахунок власних доходів та виділених бюджетних субвенцій, на всі послуги, які їм потрібно надавати, але, мабуть, у багатьох випадках їх недостатньо. Але я вважаю, що у нас є вагомі підстави для оптимізму щодо майбутнього. Триває дискусія щодо бази власних доходів, системи фіскального вирівнювання та інших питань фінансування, з чітким наміром усіх зацікавлених сторін, включаючи центральний уряд, у підвищенні фінансової спроможності нових громад.

Фінансування завжди обмежене, а попит на кращі послуги постійно зростає. Які «резерви» або додаткові засоби, за допомогою яких громади зможуть надалі збільшувати надходження до свого бюджету та зменшувати поточні витрати, щоб мати можливість оптимізувати заощадження та додаткові надходження для реалізації більшої кількості проектів з розвитку?

Як колишній міністр фінансів я можу сказати що так, фінансування дійсно обмежене, але в бюджеті завжди є місце для економії, наприклад, через підвищення ефективності використання коштів та скасування програм, які приносять порівняно невелику додану вартість для населення. Тому активний пошук можливої економії в місцевих бюджетах – на адміністративних витратах, витратах на оплату комунальних послуг, витратах на енергію, непріоритетних програмах тощо – може надати додаткові кошти для фінансування проектів розвитку. Крім того, якщо проекти розвитку спрямовані на створення нових підприємств та робочих місць та розширення місцевої економічної діяльності в цілому, це, в свою чергу, також принесе більше доходів до місцевих бюджетів.

Як ви характеризуєте державну підтримку громад у здійсненні інвестиційних проектів? Зокрема, роль Державного фонду регіонального розвитку, яким керує Міністерство розвитку громад та територій. Як ми розуміємо, нещодавно постановою Уряду України № 299 було впроваджено додаткові заходи з поліпшення роботи Фонду та підвищення якості проектів, які будуть відібрані для фінансування.

У державному бюджеті є багато програм та субвенцій, які прямо та опосередковано сприяють місцевому та регіональному розвитку. Але надто часто кошти все ще виділяються на програми окремих проектів. Потрібно мислити більш систематично та з точки зору більших програм. Гарний приклад – це те, як субвенції на місцеві дороги зараз виділяються за рахунок ресурсів Державного дорожнього фонду, без внесення фінансування кожної окремої дороги до державного бюджету окремими бюджетними рядками. Це забезпечує гнучкість розподілу та більшу можливість стратегічного планування.

ДФРР потерпає від нестачі фінансування, яке ніколи не відповідало вимогам законодавства. Це одна з причин, чому Фонд часто використовували для фінансування справді невеликих місцевих проектів. Нещодавні зміни збільшили мінімальну вартість та тривалість проектів.  Це спонукатиме громади та регіони пропонувати більш масштабні та ефективніші проекти, які можуть бути також у форматі об’єднаних проектів кількох громад для вирішення спільних проблем. Я вважаю, дуже доцільно збільшити законодавчо передбачене фінансування ДФРР, оскільки це зробить Фонд основним джерелом державного фінансування регіонального та місцевого розвитку. Мені також подобається ідея запросити міжнародну спільноту донорів зробити свій внесок до Фонду. Активна участь донорів безсумнівно підвищить прозорість відбору проектів та вимоги до оцінки їхнього реального впливу на соціальний та економічний розвиток.

Є ще одне загальне питання, про яке я хотів би згадати, говорячи про муніципальні інвестиційні проекти. Багато державних субвенцій обмежують тривалість проектів роком, в якому субвенція була призначена. Якщо взяти до уваги час, необхідний для процедури відбору проектів, і те, що оголошення про конкурс проектів публікується  після затвердження державного бюджету, то часто залишається тільки півроку для фактичного виконання проекту. Це нереально до виконання та відлякує більші за обсягом та довгострокові інвестиції, і це питання, яке, мабуть, доведеться вирішувати за допомогою нормативно-правових актів з питань планування та виконання бюджету.

Продовжимо тему попереднього питання. Ми розуміємо, що підготовка проекту є досить тривалим процесом, його слід розробити, враховуючи рамки довгострокової стратегії розвитку громади, враховуючи потреби суспільства, а проектна документація має бути якісно підготовлена відповідно до вимог фінансування. Які Ваші міркування щодо цього?

Звичайно, дуже добре мати стратегію, відповідні пріоритети розвитку та визначити, куди ви хочете вкладати свої гроші. Особливо на місцевому рівні такі стратегії можуть бути дуже базовими та тісно пов’язаними з конкретними проблемами розвитку кожного населеного пункту. Зрештою, це одна з причин децентралізації –  місцеві стейкхолдери та органи влади, в принципі, найкраще знають про свої реальні виклики та потреби розвитку.

Але процес розробки нових стратегій місцевого розвитку займає деякий час, і його важко прискорити, якщо ви хочете базувати процес стратегування на даних, аналізі та врахуванні інтересів усіх відповідних зацікавлених сторін. Тому ми не повинні вважати, що спочатку нам потрібна стратегія, а вже потім можна буде думати про проекти. Громади вже зараз добре усвідомлюють свої ключові проблеми та можуть готувати проекти для їх вирішення. Важливо, щоб такі проекти були добре сплановані, реалізовані, щоб здійснювався моніторинг їх виконання. У цьому плані підтримка від U-LEAD та інших донорів щодо розвитку потенціалу громад з управління проектами та планування бюджету може бути дуже корисною.

Ще один момент, на якому я хотів би наголосити, – це значення просторового планування для місцевого розвитку. Дуже часто – також у моїй власній країні, Словенії – це розглядається як бюрократична процедура, якою керуються архітектори та планувальники ландшафтів, а не люди, які прагнуть розвитку. Але ми також бачили випадки, коли завдяки продуманій політиці управління земельними ресурсами та простором, яка зокрема реалізується через інвестиції органів місцевого самоврядування у покращення якості земельних ділянок та забезпечення їх необхідною інфраструктурою, муніципалітети змогли залучити бізнес та мешканців та домогтися надходжень до місцевого бюджету від податків, орендної плати та продажу земельних ділянок.

Нещодавно ви координували групу експертів U-LEAD для перегляду галузевих асигнувань в державному бюджеті України, які мають місцеві та регіональні наслідки для політики розвитку. Які важливі висновки були зроблені на основі цього аналізу?

Дійсно, існує багато секторальних програм, якими керують галузеві міністерства в рамках своєї відповідальності. Ми хотіли б, щоб ці програми також враховували регіональний вимір при розподілі коштів. Але є ще важливіший меседж для громад. Існує багато державних політик та фондів, які не мають регіонального характеру, але сприяють розвитку економічної діяльності – наприклад, субсидії для сільського господарства, кошти для МСП та інноваційних стартапів або програми реструктуризації вугільних регіонів. Багато з цих програм є фінансово настільки ж потужними, як ДФРР, якщо не потужнішими. Громади повинні знати про такі програми і думати, як вони можуть розробити заходи для надання додаткової підтримки економічним суб’єктам на своїй території – фінансової, але також і надання ефективних адміністративних послуг (через центри цифровізації та адміністративних послуг), нарощування спроможності та консультативні послуги.

Передбачається, що роль трансфертів та субсидій з державного та обласного бюджетів буде набагато меншою порівняно з періодом до проведення реформ, і ДФРР залишатиметься основним фондом фінансування для громад. Чи існують інші джерела фінансування (концесії, зовнішнє фінансування з боку міжнародних фінансових установ тощо), які громади можуть розглядати, оскільки ми розуміємо, якщо фінансування з ДФРР може бути недостатнім для задоволення зростаючих потреб громад.

Безумовно, концесії як форма державно-приватного партнерства вже використовуються для інфраструктурних проектів як державою, так і органами місцевого самоврядування. Ще одним широко розповсюдженим і дуже перспективним способом співпраці є контракти між громадами та енергосервісними компаніями. Ці „енергетичні партнерства” не вимагають попереднього фінансування з місцевого бюджету, але забезпечують значну та постійну економію. Існують також невикористані можливості для отримання фінансування від міжнародних установ – для більших проектів регіонального значення, підготовлених спільно кількома громадами. Ще одна можливість, яка потребує подальшого вивчення – це випуск муніципальних облігацій, хоча цей варіант може бути реалістичним лише для більших та фінансово міцніших громад та міст.

Крім того, у багатьох приватних підприємців є бажання зробити щось для розвитку місцевої громади, частиною якої вони є. На конференції «Міжнародне експертне обговорення», організованій U-LEAD у грудні 2020 року, ми почули про кілька хороших прикладів приватних підприємців, які інвестують та навіть керують місцевими проектами соціального розвитку. Щоб такі проекти стали більш поширеними та успішними, вони потребують визнання, підтримки та співпраці з боку місцевих органів влади.

Останнє питання. Враховуючи Ваші знання і можливість порівняти Словенію, інші держави-члени ЄС та Україну, щоб ви порадили керівниками українських громад стосовно місцевих фінансів та проектів – як найкраще рухатись уперед і впровадити більше проектів у життя за короткий проміжок часу?

Мій меседж керівникам громад дуже простий: спробуйте взяти свій власний розвиток у свої руки. Не чекайте, поки держава скаже вам, що робити і забезпечить фінансування. На даний момент це може здатися науковою фантастикою для багатьох нових громад, перед якими стоїть багато викликів, але це єдиний шлях у довгостроковій перспективі. Щойно бачення того, куди ви хочете піти, разом зі згуртованістю та мотивацією суб’єктів місцевого розвитку буде встановлено, так чи інакше будуть знайдені фінансові ресурси. Багато що залежить від лідерства. У нас є багато прикладів успішних муніципалітетів у Словенії. Часто вони розташовані в місцях, де раніше не вистачало ресурсів та був низький рівень економічної діяльності. Уважно розгоянувши ці приклади, ви побачите, що за успіхом завжди стоїть історія амбіційного та мотивуючого мера та інших партнерів з місцевого розвитку.