Реформи та сплетіння держави та бізнесу у Грузії

Приклади найкращих борців з корупцією у пострадянській Євразії показують, що успішне реформування можливе лише за умов радикального розриву з минулим та хоча б тимчасового розриву сплетіння державно-бізнесових зв’язків. Однак ризик рецидиву залишається високим, оскільки нові посадовці часто переслідують власні корисливі інтереси.

Бажаєте, щоб наступний парламент був кращим? Підтримайте проект VoxUkraine «Коефіцієнт корисності депутатів»

Як показує приклад Естонії у ранніх 1990-х та, з більш нещодавніх, Грузії, у пострадянській дійсності задля переривання порочного кола корупції, безкарності та кумівства може бути необхідною радикальна реформа так званого типу «великого вибуху». Ці два приклади також наштовхують на те, що розрив тісного зв’язку між державною та бізнесом [хоча б тимчасовий] є необхідною (але недостатньою) умовою успішних реформ у пострадянській Євразії. Ця стаття зосереджується на Грузії, де найбільш радикальні реформи відбулись у 2004-2008 роках, коли зв’язки між державою та бізнесом були особливо слабкими. Пізніше, з плином часу, нові посадові особи виробили власні корисливі інтереси. Це стало очевидним у період з 2008 по 2012 рік, коли державно-бізнесові зв’язки відновилися, а державним апаратом все більш маніпулювали на догоду приватним та груповим інтересам. Ці інтереси порушували ринкову конкуренцію і, за уряду Саакашвілі, правляча еліта використовувала державну владу задля контролю економічних та політичних структур. Втім, хоча деякі проблеми щодо окремих практик залишилися, масштаб дрібного хабарництва значно знизився. Незважаючи на певні проблеми, Грузія продовжує бути прикладом найбільш позитивної трансформації з часів виникнення показників вимірювання ефективності державного управління.

Задля того щоб зрозуміти взаємодію між державою й бізнесом за часів Міхеіла Саакашвілі, слід розглянути ситуацію до Революції Троянд. Напередодні Революції Троянд у Грузії олігархічний клас складався з найбагатших бізнесменів, кровно споріднених  з тодішнім президентом Едуардом Шеварднадзе. Контр-еліта, очолювана Міхеілем Саакашвілі, була пов’язана з великим бізнесом лише периферійно і мала лише одного чи двох фінансових донорів, наприклад, торгівця природним газом Давида Безуашвілі. Це означало, що прийдешні еліти були менше зв’язані економічними інтересами у період проведення найбільш радикальних реформ (2004-2007). Парламент, обраний у 2004, більшою частиною складався з молодих активістів Національного руху. Лиш декількох бізнесменів можна було побачити у рядах правлячої партії ЄНР (Єдиний національний рух).

Проти більшості олігархів часів Шеварднадзе було порушено кримінальні справи. Щоб зберегти свободу, їм довелося платити значні суми грошей у державну скарбницю (наприклад, Гіа Джохаберідзе, власник найбільшої грузинської компанії мобільного зв’язку та зять Шеварднадзе, був звільнений лише після сплати 15,5 млн доларів США) та здійснити «добровільну передачу часток власності» або державі, або особам, пов’язаним з командою влади. У 2004-2012 роках, відповідно до даних прокуратури, близько 9500 об’єктів приватної власності було безкоштовно передано державі, що, природно, змушує замислитись над тим, наскільки «добровільними» були ці передачі. Єдиної політики чи законодавчного акту, які би застосовувалися до усіх олігархів, не було, і кожен випадок розглядався окремо. Деякі з олігархів часів Шеварднадзе у результаті судових процесів втратили значну частину своїх активів (наприклад, Нугзар Шеварднадзе, племінник Шеварднадзе), але інші (наприклад, Гіа Джохаберідзе, зять Шеварднадзе, чи Вахтанг Рчеушвілі, колишній віце-спікер та власник будівельного бізнесу) залишилися на плаву. Всі вони трималися у тіні у період безпосередньо після Революції Троянд, але знову об’явилися невдовзі після неї.

Цей процес зазвичай називали «державним вимаганням». Однак воно відрізнялось від простого рекетирства чи корупційних схем однією важливою рисою – замість того, щоб йти до приватних кишень, кошти йшли на користь збіднілій державі та допомагали платити зарплати чиновникам й забезпечувати великі інфраструктурні проекти. Проте воно йшло на користь й ЄНР, політичній партії при владі, та допомагало зміцнити її вплив на державу. Деякі з компаній, що раніше належали олігархам, перейшли до рук інсайдерів режиму після реприватизації. Підприємства часто платили значні суми до скарбниць політичної партії в обмін на сприятливе ставлення зі сторони держави.

Коли процес перерозподілу дійшов кінця у 2007-2008 роках і уряд Саакашвілі не зміг запровадити ефективні інституції, спроможні забезпечити розмежування бізнесу й політики, постав новий олігархічний клас, що включав у себе колишніх міністрів та близьких друзів Міхеіля Саакашвілі. Проте випадків того, як колишні посадовці ставали багатими підприємцями, небагато. Дійсно, мала економіка на кшталт Грузії не може вмістити багато олігархів. Це було не звичайне «револьверне» збагачення ряду посадовців, оскільки воно включало створення перманентних майже-монополій на різних ринках і незаконне заволодіння підприємствами через шантаж та зловживання системи кримінального правосуддя. Хоча окремі особи й виграли судові спори супроти грузинської прокуратори у 2014-2015 роках (наприклад, Давіт Кезерашвілі, колишній Міністр оборони), ніщо не може пояснити їх раптову появу серед власників великих бізнесів, окрім маніпуляції формальними інституціями. Отже, рішення судів на їхню користь свідчить швидше про погане обґрунтування справ та невдачу правоохоронної системи Грузії, ніж на відсутність корупції.

Загалом можна впевнено стверджувати, що політика Саакашвілі була спрямована на залучення бізнесу до побудови сильнішої держави, а не на розрив зв’язку держави з бізнесом. Створення майже-монополій та зосередження ресурсів у руках небагатьох інсайдерів були швидше проміжним наслідком й мають розглядатися як шляхи досягнення остаточної мети – консолідації контролю політичної партії ЄНР над державним апаратом.

«Нові олігархи» cпівіснували з певними “старими” олігархами задля того, щоб фінансувати ЄНР після Революції Троянд. На відміну від парламенту, обраного у 2004 році, у 2008 році в ЄНР входив уже цілий ряд багатих бізнесменів. Вважається, що цей уряд укладав державні контракти з «дружніми» компаніями в обмін на політичну підтримку. Власників цих компаній можна було помітити серед ключових фінансових донорів правлячої ЄНР. У деяких випадках навіть стверджувалося, що внесок компанії до партійної скарбниці ЄНР міг бути однією з причин того, що прокуратура не виявляла інтересу до розслідування масштабних шахрайств за участі такої компанії. І навіть попри те, що корупція різко скоротилася у секторах, де держава взаємодіє з громадянами (отримання документів, що видаються державою, патрульна поліція, ліцензування, регулювання та податковий моніторинг малого бізнесу), державно-бізнесові зв’язки, що відновилися, звели нанівець деякі з ключових наробків з прозорості, на кшталт електронних закупівель, оскільки щодо багатьох угод, що відносилися до державних закупівель, переговори проходили у режимі «оффлайн».

Після завершення правління уряду Саакашвілі у 2012, Transparency International Georgia визначила, що кількість таємних змов між політиками та бізнесменами, що були значною проблемою за часів уряду Саакашвілі, помітно зменшилась. Вимагання грошей у бізнесу не є необхідною практикою для поточної влади, оскільки Грузинська Мрія, владна партія, фінансується Бідзіною Іванішвілі, найбагатшою людиною Грузії. Іванішвілі, який накопичив свої статки у Росії у ранній пострадянський період, фінансував управлінські реформи адміністрації Саакашвілі у період після Революції Троянд, але оголосив про свої політичні амбіції після конфлікту з Міхеілем Саакашвілі у 2012 році – приклад особистої вендети бізнесмена по відношенню до політичного правителя. Одним з важливих наслідків зосередження політичної влади у руках багатія є те, що владі непотрібно брати участь у тих типах корупції, що переважали за її попередників, на кшталт перерозподілу державних ресурсів у скарбницю домінуючої політичної партії.

Однак змовництво між політикою й бізнесом продовжує бути значною проблемою, оскільки компанії, що часто виграють державні тендери, також надають кошти скарбниці урядової політичної партії Грузинська Мрія. Однак, на відміну від ери ЄНР, коли монополія на ренту була вмотивована метою консолідації політичної влади, сьогодні корупція є більш «приватизованою»: окремі компанії та мережі впливають на поведінку держави задля отримання власного зиску.  До цих пір антикорупційна боротьба уряду Грузинської Мрії зачіпала, в основному, членів уряду Саакашвілі. Це підтверджує звинувачення у політично-вмотивованих переслідуваннях, оскільки з жовтня 2012 року не було жодної гучної судової справи стосовно корупції у рядах уряду Грузинської Мрії.

Виникає питання – що це може значити для України? Розрив державно-бізнесових зв’язків у пострадянському контексті є малоймовірним без повної зміни політичної еліти (що увійшло у літературу з корупції під назвою «біг бенг» або “великий вибух”). Приклад «найкращих» (Естонії та Грузії) показує, що необхідним є радикальний розрив з минулим, який не може бути здійснений фрагментованою елітою та залишками попередніх корупційних режимів. В умовах України це не є реалістичним варіантом. Оголошена ціль «децентралізації» також не допоможе, оскільки місцева влада може бути легко підірвана корумпованими мережами.

Приклад «найкращих» (Естонії та Грузії) показує, що необхідним є радикальний розрив з минулим, який не може бути здійснений фрагментованою елітою та залишками попередніх корупційних режимів. В умовах України це не є реалістичним варіантом. Оголошена ціль «децентралізації» також не допоможе, оскільки місцева влада може бути легко підірвана корумпованими мережами.

І все ж Україна має непогані шанси завдяки дієвому громадянському суспільству, яке може забезпечити необхідний поштовх до реформ. Угоди з ЄС самі по собі не призведуть до змін. Більш того, приклади Грузії та Естонії показують, що поради Заходу часто протилежні тому, що працює на практиці [наприклад, Захід радив Лаару та Саакашвілі бути менш радикальними]. Але громадянське суспільство може бути незамінним у здійсненні тиску на еліти та забезпеченні проведення таких необхідних змін. Цей тиск, у поєднанні з нормативною та структурною силою ЄС, може бути трансформаційним. Тим не менш, позитивні зміни в Україні, будучи повільними та поступовими, дають укоріненим інтересам більше шансів звести нанівець результати поетапних реформ.