Beta

Реформувати та оживити Укрзалізницю

11 Серпня 2020
FacebookTwitterTelegram

Існують дві виділені моделі реформи залізниці — європейська (вертикальний розкол) та американська (горизонтальний розкол). «Чиста» європейська модель страждає від конфлікту інтересів та можливого зловживання ринковою владою. Для вирішення цих проблем може використовуватися формат державно-приватного партнерства, але він порушує інші питання — зокрема, проблеми нахлібників. Таким чином, радимо використовувати американську модель. Вона дозволяє залучати інвестиції в інфраструктуру. У той же час регіональні залізничні монополії конкурують між собою за перевезення на великі відстані.

Якщо ми хочемо, щоб Укрзалізниця сприяла одужанню та зростанню економіки України, спочатку нам потрібно задовольнити величезну кількість її потреб. Але першим пунктом будь-якого списку потреб мають бути гроші. Парк рухомого складу, парк локомотивів та інфраструктура роками не оновлювалися і, як правило, в дуже поганому стані. Досвід реформ у Європі та Росії свідчить про те, що залучення великих обсягів приватних інвестицій у рухомий склад та локомотиви не є складним, якщо приватному сектору надаються належні стимули:

  • У Росії вантажовідправники та інші приватні інвестори були запрошені володіти власним рухомим складом, і, як тільки вони отримали достатні тарифні знижки від Російської залізниці (РЖД) на їх використання, приватні інвестиції зросли;
  • В Європейському Союзі більшість країн зараз вимагають від оператора інфраструктури дозволити експлуатацію приватних поїздів, що працюють на приватних локомотивах, над монопольним колійним транспортом, а приватні поїзди, що працюють з власними локомотивами, захоплюють все більшу частку вантажів ринок перевезень (РЖД поки що успішно протистояла цьому кроку реформи, хоча багато великих вантажовідправників придбали локомотиви в надії на майбутній доступ.)

Однак залучення приватних інвестицій у залізничну інфраструктуру є проблемою, яку Європа здебільшого не змогла вирішити. (Ми вирішили це в Америці, про що я розкажу нижче.) Як ми з Ларисою Некрасенко обговорили [1], Україна, як і більша частина ЄС, постраждала від неадекватних державних інвестицій у залізничну інфраструктуру протягом багатьох років, і як наслідок, у найважливіших місцях виникають проблеми, які загрожують серйозним обмеженням зростання експорту зокрема та економіки загалом.

Нещодавно Джефферсон Сінклер запропонував новий план реформ, який розроблений для вирішення проблеми недостатнього фінансування інфраструктури [2]. Сінклер пропонує відділити залізничну інфраструктуру від поїзних — як він зазначає, це рішення європейського типу; інфраструктура залишається монопольною та підконтрольною державі; а також створити потужний регулятор залізниць, щоб забезпечити справедливий доступ до інфраструктури для всіх поїзних компаній. Проблема фінансування інфраструктури була б вирішена двома основними способами:

  • Оголосивши Укрзалізницю «національним чемпіоном», і тим самим збільшуючи державні інвестиції в систему та знімаючи податкові зобов’язання інфраструктурного підприємства;
  • Реструктуризувавши інфраструктурне підприємство у державно-приватне партнерство (P3), яке належить до мажоритарної власності та контролюється урядом, але, що важливо, залучаючи приватні інвестиції, надаючи інвесторам голос в управлінні (наприклад, встановлення плати за доступ).

Вклад Сінклера в дебати про реформи є цікавим. Його план має свої вади, але їх мають і всі інші плани реформ УЗ. Перефразовуючи Черчілля, питання полягає в тому, чи є його недосконалий план менш хибним, ніж усі інші.

З усією повагою мушу сказати, що мене план не переконав. Перш за все, я вважаю, що кожен, хто бажає покращити УЗ, має вітати як збільшення державних інвестицій, так і надання податкову відпустку. Якщо оголошення фірми національним, регіональним чи світовим «чемпіоном» це забезпечить, давайте зробимо це вже завтра.

Проблема цього рішення цілком очевидна з досвіду світових залізниць: уряди є ненадійними постачальниками інвестицій у залізничну інфраструктуру. У кожному бюджетному циклі кожного парламенту залізниця змагається за кошти з військовими, системою охорони здоров’я, пенсіонерами та всіма іншими. Інші потреби завжди нагальні, а колія завжди потерпить ще рік. Уряди просто не змогли взяти на себе зобов’язання забезпечити постійне надійне фінансування залізничної інфраструктури, незважаючи на спроби розробити інноваційні інституційні домовленості.

Другий компонент запропонованої реформи є більш цікавим. Більшість людей, які бажають покращити УЗ, також вітають приватні інвестиції в інфраструктуру. Питання в тому, як цього досягти. План Сінклера вимагає, щоб приватні інвестори — імовірно, серед них найбільші вантажовідправники вугілля, зерна, залізної руди, сталі та інших товарів — інвестували у частку інфраструктури в обмін на «можливість брати участь у прийнятті рішень про доступ до інфраструктури та капіталу».

Якщо це означає, що великий вантажовідправник вугілля, наприклад, приєднався б до УЗ, інвестуючи в покращення ділянки інфраструктури для власного використання, це, безумовно, має потенціал — це підхід спрацював у дуже різних залізничних системах Китаю та США, і, здавалося б, може спрацювати в Україні. Але організація та стимулювання інвестицій у відносно невеликий відрізок «виділеної» інфраструктури не вирішує більшої проблеми конфліктних точок, з якими стикаються усі вантажовідправники у спільній інфраструктурі.

Тут рішення P3 мене не надихає. Тут є проблема «нахлібника». Чому я як вантажовідправник вугілля інвестую у велику ділянку колії, яку будуть використовувати інші вантажовідправники (включаючи, мабуть, моїх конкурентів, які отримують перевагу над мною, навіть не інвестуючи)? Вантажовідправнику не можна відводити роль прийняття рішень у «доступі до інфраструктури» — і його «голос» у капітальних вкладеннях завжди може бути відхилений урядом як мажоритарним власником інфраструктури P3. Мені здається, що розумний олігарх майже напевно сидів би терпляче і чекав, коли інші вкладуть свої гроші в інфраструктуру, яку контролює хтось інший.

Тож як можна залучити приватні інвестиції у великій кількості до інфраструктури УЗ? Як було сказано вище, кілька країн Америки вирішили цю проблему, і я на цих сторінках стверджував, що подібне рішення може спрацювати в Україні [3].

Мексика, країна з залізничною інфраструктурою приблизно однакового розміру з інфраструктурою УЗ, пропонує найясніший приклад.

У 1990-х рр. Урядова монопольна мексиканська залізниця була в набагато гіршому стані, ніж сьогодні УЗ. Обслуговування пасажирів було повільним і ненадійним, і вантажоперевізники здебільшого повністю зневіриоися у системі. За допомогою Світового банку уряд Мексики розглядав варіанти її реформування [4].

Уряд розглядав модель реформ з «відкритим доступом», аналогічну тій, що впроваджувалась у той час в Європі (і перегукується з частиною ідей Сінклера). Однак, разом з іншим латиноамериканським урядом, який зіткнувся з подібною ситуацією, Бразилією, Мексика обрала натомість рішення, подібне до успішно реформованих вантажних залізничних систем США та Канади (і історично Великобританії): невелика кількість приватно контрольованих, вертикально інтегрованих вантажних залізничних компаній, що мають певну місцеву монопольну владу, але конкурують між собою за рух до загальних пунктів і з них.

Уряд розділив більшу частину інфраструктурної системи на три секції та виставив на аукціон 50-річну концесію на кожну, перші 30 років з ексклюзивним доступом (за обмеженими винятками). Найважливішим загальним пунктом, вузлом, з яким усі троє з’єдналися, було Мехіко-Сіті, вся столична колійна мережа була створена як спільне підприємство, до якого могли отримати доступ усі основні концесіонери.

Торги на концесії були обмежені спільними підприємствами, контрольованими громадянами Мексики, хоча всі значні групи торгів включали іноземних інвесторів. Загалом, реформи були надзвичайно успішними, починаючи з торгів на права на концесію в середньому 100 000 доларів США на колію-км і продовжуючи сотнями мільйонів доларів інвестицій приватними концесіонерами протягом наступних двох десятиліть. Національна залізнична система, яка була і зовсім неефективною, і бездонною бочкою для державних субсидій, була перетворена на процвітаючу, успішну систему, яка сприяла економічному зростанню Мексики. У той же час тарифи на фрахт залишаються одними з найнижчих у світі — в межах 0,03-0,04 доларів США за тонну-милю. Але на відміну від попередньої реформи, ці ставки покривають витрати та приносять прибуток, а не вимагають великих субсидій [4]. Перевезення пасажирів на великі відстані в Мексиці дуже незначне.

Звичайно, цей режим, який зараз є спільним м для США, Канади, Мексики та Бразилії, має свої недоліки. За європейською системою «відкритого доступу», якщо вантажовідправник незадоволений обслуговуванням свого поточного залізничного перевізника, він може почати курсувати власними поїздами або спробувати переконати іншу залізничну компанію надати кращий сервіс. Такі варіанти недоступні у вертикально інтегрованому режимі в американському стилі, так що є вантажовідправники, які перебувають у полоні регіональних залізничних монополістів, і які покладаються на регулятора для захисту від монополістичних зловживань.

З іншого боку, ці системи в Америці були надзвичайно успішними у залученні приватних інвестицій, отриманні прибутку для інвесторів та значному покращенні сервісу.

Цікавим аспектом мексиканських реформ є те, що дві найбільші з трьох концесій, Ferromex та TFM, включили в якості інвесторів залізничні компанії США, які планували обмежувати рух із «сестринською» мексиканською залізницею після виграшу у концесіях. Можна легко уявити Deutsche Bahn, польську залізничну компанію PKP, або — у щасливішому світі — РЗД, готову інвестувати у концесію значної частини української залізничної інфраструктури у складі міжнародних консорціумів, які планували майбутні міжлінійні та транзитні перевезення.

Цю систему залізничної реформи іноді називають «горизонтальним поділом» на відміну від моделі «вертикального поділу», яку підтримує ЄС. Ця модель розглядається — але поки що не прийнята — і в Росії, і в Китаї. Насправді це була історична модель, яка працювала не тільки у Великобританії, як було зазначено вище, але і в 19—му столітті у Російській імперії. Я помітив влучне спостереження з цього періоду: Російська транспортна преса в кінці 19-го століття про інтенсивну конкуренцію між приватними вертикально інтегрованими залізницями, які прагнуть перевозити зерно на кораблі в порти Балтійського моря для експорту і тих, хто хоче перевезти таке ж зерно до портів Чорного моря, теж для експорту [5].

Сьогодні світовий фінансовий сектор переповнений грошима приватного капіталу, шукаючи вигідні інвестиції. Враховуючи належні стимули — регламентований контроль за великою частиною залізничної інфраструктури України, з доступом до потенційно зростаючих експортних перевезень сільськогосподарських, мінеральних та промислових товарів — я не бачу причин, чому ці гроші не повинні надходити в інфраструктуру УЗ та українську скарбницю.

Висловлені погляди не повинні відображати думку Міністерства юстиції США.

Примітки

[1] Nekrasenko, Pittman, Doroshenko, Chumak, and Doroshenko, “Grain logistics in Ukraine: The main challenges and effective ways to reach sustainability,” Economic Annals 21 (2019), 70-83; Pittman, Jandová, Król, Nekrasenko, and Paleta, “The effectiveness of EC policies to move freight from road to rail: Evidence from CEE grain markets,” Research in Transport Business & Management 34 (2020).

[2] Sinclair, “Railway Reform: Infrastructure and Investment,” Vox Ukraine 91 (July 28, 2020).

[3] Pittman, “Restructuring the Ukrainian Railway: Low Hanging Fruit for the Country’s Fiscal Needs,” Vox Ukraine 1386 (January 17, 2015).

[4] Perkins, “Regulation, competition and performance of Mexico’s freight railways,” Network Industries Quarterly 18 (2016).

[5] Pittman, “Make or Buy on the Russian Railway? Coase, Williamson, and Tsar Nicholas II,” Economic Change and Restructuring 40 (2007), 207-221.

Автори
  • Рассел Пітман, Директор з економічних досліджень, антимонопольний відділ, Міністерство юстиції США, та гостьовий професор Київської школи економіки

Застереження

Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний