300 депутатов: обоснованное изменение или популистский трюк?

Намерение президента Зеленского сократить численность парламента на 150 депутатов — с 450 до 300 — может нравиться многим украинцам, которые низко оценивают работу Верховной Рады. Но действительно ли такой шаг мог бы изменить к лучшему украинскую политику? VoxUkraine узнал, что об этом говорят политологические исследования и каково мнение исследователей украинской политической системы.

• За шаг до голосования в Раде
• «Идеальное» количество депутатов: политологические исследования
• Почему меняют количество депутатов в других странах?
• Повлияет ли изменение количества на качество?
• Комментарии политологов-ученых
• Сара Витмор (Университет Оксфорд Брукс)
• Юрий Мациевский (Национальный университет «Острожская академия»)
• Краткие итоги

За шаг до голосования в Раде

Инициатива по сокращению количества народных депутатов с 450 до 300 снова на повестке дня. 14 января соответствующий законопроект, который также закрепляет в Конституции пропорциональную избирательную систему (без указания какую именно), поддержал комитет Верховной Рады по правовой политике. Следующим шагом должно стать собственно голосование в Раде. Для принятия Закона необходимы все те же 300 голосов (в феврале 2020-го Рада предварительно одобрила законопроект 236 голосами). 

Представители власти обосновывают инициативу экономией расходов на работу парламента, улучшением качества депутатов благодаря большей конкуренции за места, а также ссылаются на формулы соотношения количества депутатов и населения страны. 

Учитывая низкую оценку обществом работы парламента, многие украинцы поддерживают любую инициативу, направленную на «наказание» депутатов или уменьшение их роли. Осенью 2020-го года в поддержку идеи высказалось, по данным организаторов, около 90% участников инициированного Владимиром Зеленским «опроса». 

Однако насколько оправдан этот шаг и какими на самом деле могут быть его последствия?

«Идеальное» количество депутатов: политологические исследования

Заместительница парламентского комитета по правовой политике, депутатка «Слуги народа» Ольга Совгиря подчеркивает: 300 депутатов — это результат применения формулы Таагеперы, которая математически определяет оптимальный размер парламента как равный кубическому корню от населения страны:

Согласно Таагепере, формула позволяет разрешить такое ​​противоречие: с одной стороны, чем больше депутатов, тем лучше они отражают потребности граждан. С другой, чем больше депутатов, тем сложнее им договориться между собой и тем продолжительнее законотворческий процесс. 

Количество депутатов должно со временем тяготеть к значению, описанному формулой, поскольку именно при нем депутаты будут наилучшим образом распределять время между контактами с избирателями (затраты времени возрастают при меньшем размере парламента) и взаимодействием между собой (затраты времени падают при меньшем парламенте). 

Впрочем, эта формула отнюдь не является какой-то общепринятой нормой определения количества депутатов или идеалом, к которому стоит стремиться. Во-первых, она основана на абстрактной модели, которая не учитывает ряд важных факторов. На количество депутатов влияет не только количество населения, но и его разнообразие (наличие этнических и других меньшинств), распределение законотворческой деятельности между различными уровнями власти, количество административных единиц. Во-вторых, прежде всего формула касается мажоритарной составляющей избирательной системы (контакты с избирателями округов). Нет и подтверждения того, что качество работы парламента действительно зависит от соблюдения этой формулы. 

Кроме того, хотя количество депутатов во многих странах действительно коррелирует с результатом формулы Таагеперы — так же оно коррелирует и с похожими теоретическими формулами. Более того, в действительности формула плохо прогнозирует изменения размера парламента с течением времени. 

Чтобы обосновать сокращение количества депутатов до 300 этой формулой, население Украины должно равняться 27 миллионам. Несмотря на постоянное сокращение количества украинцев, до этого показателя нам еще далеко. Если взять за основу цитируемые «слугами народа» 37,3 млн, количество мандатов должно было бы составить 334. Впрочем, по данным Госстата, которые не учитывают Крым, но учитывают Донбасс, в Украине проживают 41,7 млн человек — то есть согласно формуле количество депутатов должно равняться 347. С учетом Крыма — еще больше — ведь представительство оккупированных регионов никто не отменял. 

Если же просто рассмотреть количество мандатов, которое приходится на 100 тысяч населения, то уже сейчас в Украине формальная репрезентативность депутатами населения одна из самых низких в Европе — хотя не слишком отличается от стран с похожим количеством населения. С другой стороны, что 1,07, что 0,72 мандатов (после сокращения) на 100 тысяч украинцев — это только числа, которые не обязательно говорят что-то важное о качестве этого представительства.

Почему меняют количество депутатов в других странах?

Изменить размер парламента не так просто. Ведь это решение должны поддержать сами депутаты. Политологи из англоязычных стран красноречиво спрашивают: «Проголосуют ли индейки за Рождество?». Но и такое случается.

При этом изменение численности населения не является основной причиной — хотя на нее могут ссылаться при обсуждении инициативы и оно имеет значение, когда речь идет об увеличении размера парламента. При сокращении количества депутатов действуют другие факторы.

Сами инициаторы урезания парламента обычно объясняют этот шаг сокращением расходов и повышением эффективности его работы. 

Впрочем детальное исследование Якобса и Отьеса показывает, что прежде всего сокращение количества депутатов происходит во время экономического спада: такой символической жертвой политики пытаются уменьшить общественное недовольство от сокращения государственных расходов. 

Например, именно во времена жесткой бюджетной экономии — в 2011 году — поддержал сокращение количества депутатов с 650 до 600 британский парламент. При этом премьер Дэвид Кэмерон ссылался на скандал с растратами депутатами государственных средств на собственные нужды (от сокращения в конце концов отказались, ссылаясь на ожидаемый рост законотворческой нагрузки депутатов после Брекзита). 

В разговорах с исследователем Алексом Марландом канадские экс-политики подтвердили: их инициативы были символическим шагом, открывающим дорогу для болезненного урезания бюджетных расходов. При этом они не указали, что экономия расходов на депутатов — на которую часто ссылаются сторонники идеи — имела какое-либо значение при принятии решения. 

Естественно, против сокращения парламента — особенно, если это предусматривает пересмотр избирательной формулы — выступают те профессиональные политики (партии), которым это угрожает потерей работы (голосов). «За» обычно голосуют политики-новички и те, кто уже не имеет шансов на переизбрание.

Некоторые недавние инициативы по сокращению количества депутатов исходят от новых политических сил, которые получают власть на волне популистских настроений или дискредитации политиков и обещают «наказать» эти политические элиты. 

Так, сократить парламент на треть обещал в 2017 году президент Франции Эммануэль Макрон после того, как на выборах нанес сокрушительное поражение представителям «старых» партий. 

В 2011 году в Венгрии, после лет экономического спада и катастрофических скандалов во власти, почти вдвое — с 386 до 199 — количество депутатов сократила власть под руководством популиста Виктора Орбана.

В 2020-м году, с восьмой за последние десятилетия попытки, сократили парламент в Италии: за соответствующие изменения проголосовали обе палаты парламента и 70% участников референдума. Инициативу годами проталкивала левопопулистская партия «Движение пяти звезд». 

Критики считают, что такие решения часто направлены на ослабление парламента, отвлекают внимание от более важных проблем и обостряют радикализацию настроений и недоверие к политикам в обществе.

Как уменьшение количества депутатов влияет на качество политического процесса?

Мотивы сокращения парламента — объявленные или необъявленные — могут быть одни, а реальные последствия — совсем другие. 

Исследований влияния количества депутатов на качество политики не так уж много. Прежде всего, сложно выделить влияние размера парламента среди ряда других факторов. Кроме того, в лучше исследованных развитых демократиях количество депутатов меняется нечасто. 

Поэтому большинство утверждений об ожидаемых последствиях следует, по мнению авторов, из самой логики политического процесса и прежде всего касается направления влияния, а не его силы. Но на некоторые из аргументов можно найти веские возражения. 

1. Например, некоторые украинские комментаторы считают, что благодаря снижению количества депутатов их можно будет легче «купить», запугать или другими методами убедить действовать в интересах олигархов и других политических махинаторов. 

В этом вряд ли стоит действительно искать объяснение инициативы. При меньшем количестве депутатов вес каждого депутатского голоса растет — соответственно растет и его потенциальная «ценность» или «цена» для групп влияния. И наоборот — получить доступ к отдельному депутата и доступным ему инструментам влияния легче, когда депутатов больше. Недавнее исследование бразильских местных советов определило, что при большем количестве депутатов более высок и уровень коррупции — хотя связь исчезает, если дополнительные места получают представители оппозиции. 

2. Преимуществом меньшего парламента называют большую «видимость» для общества отдельных депутатов. Так украинцам якобы будет легче их контролировать. А также возрастут шансы собрать определенное количество профессиональных депутатов. Впрочем, здесь гораздо большую роль играют именно механизмы отбора кандидатов в депутаты (избирательные правила, правила формирования партийных списков и отношения внутри партий и т.д.) и контроля за действиями депутатов. 

Если депутатских кресел становится меньше, борьба за них обостряется. И не только между партиями, а и внутри партий — как за более высокое место в партийном списке, так и перед избирателями при голосовании по открытым спискам в региональных округах. Сторонники сокращения парламента считают, что это должно было бы способствовать отбору лучших, или по крайней мере более активных, кандидатов и отсеивать «более слабых».

С другой стороны, это потребует от отдельных депутатов еще больших ресурсов для ведения избирательной борьбы и попадания в парламент — которые потом нужно будет каким-то образом «возвращать». Это еще больше снизит шансы кандидатов, у которых нет доступа к значительным ресурсам, и может повысить зависимость депутатов от финансово-промышленных групп и узких групп влияния. Некоторые политологи считают, что «лишними» станут представители различных меньшинств или менее влиятельных групп населения. 

3. Сокращение количества доступных мандатов может ударить по перспективам меньших политических партий, у которых в случае попадания в парламент будет меньше привлекательных должностей для своих членов. Последствия могут быть плохими, поскольку с созданием и развитием независимых от олигархических групп и «харизматических» лидеров политических сил часто связывают шансы на изменение правил игры в украинской политике. 

4. Теоретически меньшее количество депутатов может хуже отражать разнообразие интересов общества. Но здесь вопрос к украинским реалиям: насколько важна для депутатов работа именно с «обычными» избирателями в округах по сравнению с работой со «спонсорами» и местными группами влияния. 

5. Некоторые исследователи указывают на связь между количеством депутатов и продолжительностью и сложностью законодательного процесса. Прежде всего указывают на то, что депутаты стремятся получить места в парламентских комитетах, через которые проходят все законопроекты. В Раде уже слишком много комитетов, что замедляет законотворческий процесс. Но приведет ли само по себе сокращение количества депутатов к снижению количества комитетов и ускорению законодательной работы? 

К тому же, принятие решений — при условии определенного уровня внутрифракционной дисциплины — все-таки больше зависит от решений партийных верхушек, чем от количества депутатов. Поэтому здесь улучшение от сокращения числа депутатов тоже не гарантировано.

Комментарии политологов-ученых

Сара Уитмор, профессор политологии Университета Оксфорд Брукс (Соединенное Королевство), исследовательница украинского парламента

Сократить количество депутатов Верховной Рады до 300 предложил еще Леонид Кучма на конституционном референдуме в апреле 2000 года — пытаясь усилить контроль над парламентом. Сомнительный референдум (за сокращение количества депутатов проголосовали 91%) был попыткой президента мобилизовать популистские настроения и склонить конституционный баланс власти в свою пользу. Инициатива провалилась, поскольку (что неудивительно) депутаты не захотели ее поддержать, несмотря на привычный «кнут и пряник» от президента, поскольку она прямо противоречила их собственным интересам. Недавний президентский «опрос» и законодательная инициатива по сокращению количества депутатов очень напоминает эту инициативу — и вероятно, закончится тем же.

Тем не менее, если бы инициативу поддержали, изменилось ли бы что-то? В принципе, она не ошибочна. Даже с 300 депутатами Украина останется в рамках европейских норм репрезентативности населения (помним, что число 450 является советским наследием, а советские нормы представительства были основаны на построении символического микрокосма общества, что способствовало чрезмерно большим парламентам, которые лишь одобряли принятые в других местах решения). Учитывая значительные льготы и преимущества для депутатов, также можно предположить, что так можно сократить расходы или использовать их иначе. Например, лучшие условия труда для постоянных работников парламента могли бы помочь удержать лучших специалистов для работы над законодательством и контрольными функциями. 

Однако решающим (как всегда) станет то, как именно будут воплощать это изменение. Как это повлияет на избирательную систему? Произойдет ли реструктуризация парламентских комитетов (помним, что предыдущие попытки уменьшить их количество в соответствии с европейскими стандартами ни к чему не привели)? (о вреде большого количества комитетов читайте в записке ЦППР — VoxUkraine)

Кроме того, существует пространство для махинаций, которые могут сделать парламент еще более зависимым от внешних игроков (прежде всего, президента и финансово-промышленных групп). Наконец, если сокращение количества депутатов останется изолированной переменной, без проведения других, более фундаментальных, реформ законодательного органа, любое улучшение качества работы парламента маловероятно. В целом эта инициатива кажется популистским шагом, направленным на укрепление снижающегося уровня поддержки президента. 

Юрий Мациевский, профессор кафедры политологии и национальной безопасности Национального университета «Острожская академия», руководитель Центра политических исследований НаУОА.

Уменьшение количества депутатского состава парламента сегодня — это популистская инициатива Офиса президента, которая однако не остановит падение рейтинга Владимира Зеленского. Если такое решение будет поддержано в парламенте, то это повлечет за собой изменения в Конституцию, а также очередное изменение Закона о выборах народных депутатов в части количества и размеров избирательных округов. В случае проведения следующих парламентских выборов по измененным правилам «цена» депутатского мандата возрастет, но в условиях доминирования популизма и технологий над программной политикой партий — это не гарантирует качественного обновления парламента.

Повышение эффективности парламента возможно лишь при условии системных действий как минимум в трех направлениях. Наряду с институциональными изменениями или изменением правил нам нужно создать настоящие программные партии. Большинство украинских партий сегодня — это партийные субституты, которые только снаружи напоминают настоящие партии. Процесс партийного строительства должен идти снизу, а это уже связано с третьим направлением — гражданским и политическим образованием избирателей. Только при условии успеха во всех трех направлениях можем ожидать появления в парламенте профессиональных политиков и превращения нынешнего лоббистского клуба в настоящий законодательный орган власти.

Краткие итоги

Так 300 или 450? О целесообразности того или иного количества депутатов можно спорить. Идеального числа политологические исследования не предлагают, а сокращение парламентов обычно происходит либо во времена экономического спада в рамках снижения государственных расходов, либо в рамках популистских движений против политических элит. Инициатива Владимира Зеленского очевидно тоже направлена ​​на поддержку его рейтинга, а не на то, чтобы действительно найти какое-то оптимальное количество депутатов или повысить качество работы парламента.

Само по себе сокращение количества депутатов не будет иметь какого-либо ощутимого положительного или отрицательного влияния на то, как работает украинская политика. 

Здесь можно найти аналогию с ситуацией в Италии. Там специалист по праву Марко Гольдони отметил, что учитывая все проблемы политического процесса — с его неустойчивыми политическими коалициями, коррумпированностью и частыми изменениями правительства — жаль, что основное, на что оказались способны инициаторы итальянской конституционной реформы — это простое арифметическое изменение количества депутатов.