700 дней мониторинга реформ в Украине: рейтинг министерств

Какие министерства сделали больше для прогресса экономических реформ в стране

Авторы:

Елена Белан, Олег Иванов,  Анна Кононенко,  Роман Ницович,  Елена Павленко, Илона Сологуб,  Татьяна Тищук

«Принять реформаторский закон – это только 5% от успеха реформы», – признают чиновники новой волны. Но без старта в виде закона ни одна реформа невозможна вообще. VoxUkraine два года отслеживал и оценивал законодательные изменения, которые происходили в стране. На базе этих данных мы составили рейтинг, который отражает то, какие министерства наиболее способствовали прогрессу реформ в Украине. Кто из правительства не зря ходил на работу последние два года?

Общая картина: как происходили реформаторские изменения в последние два года. Если коротко – продвижение реформ замедляется, по крайней мере в части изменений законодательства (график 1). Количество реформаторских нормативных актов в 2016 году сократилась на 35% – до 208 с 322 в 2015 году. Среднее значение Индекса мониторинга реформ (іМоРе) снизилось до +0.9 балла, с +1.2 балла в 2016 (по шкале от -5 до +5, где отрицательное значение означает регресс). При этом индекс достиг своих пиковых значений в первой половине 2015 года, когда Украина вела переговоры с МВФ о новой программе расширенного финансирования и готовилась к получению первых траншей – в этот период среднее значение  іМоРе достигало 1.4 балла.

График 1. Динамика Индекса мониторинга реформ *

* значение индекса на каждую дату по отдельным направлениям – это сумма оценок всех нормативных актов, которые влияют на это направление и были одобрены с начала мониторинга (январь 2015 года) до этой даты. Направления, по которым происходило меньше реформ не отражены на диаграмме, однако читатель может построить подобные графики самостоятельно по данным индекса

Впрочем, за последние два года в некоторых направлениях произошли существенные изменения к лучшему. С начала 2015  года  самый существенный законодательный прогресс произошел в сфере борьбы с коррупцией и дерегуляции. Такой результат отражает не только активность реформаторов, но и то, что в этих сферах накопились существенные проблемы. Вопрос коррупции – один из самых болезненных в Украине, а непомерное количество нормативных документов, которые тем или иным образом регулируют деятельность бизнеса – большая проблема для частных компаний. Поэтому прогресс по этим направлениям радует, но вовсе не означает, что большинство проблем уже решено. Также заметные положительные сдвиги произошли в банковском законодательстве, энергетической сфере и реформе государственной службы.

График 2. ТОП-5 направлений реформ в 2015-2016

Источник данных: іМоРе.

Кто  что реформировал

Самым активным инициатором экономических реформ среди органов власти был Кабинет Министров (детальный анализ см. здесь). Это неудивительно, ведь Правительство (в координации с Нацбанком) проводит экономическую политику государства и должно воплощать задачи парламентской коалиции, которая его назначила.

Почти по всем направлениям, где произошли существенные положительные изменения законодательного поля, большинство таких изменений инициировал именно Кабинет Министров. Исключение – банковский сектор, который является сферой Нацбанка (хотя НБУ не имеет права законодательной инициативы, некоторые законы разрабатывались его экспертами), и борьба с коррупцией: в законодательство, которое ограничивает коррупцию, существенный вклад внесли Парламент и Президент.

График 3. Вклад органов власти в реформы по ТОП-5 направлениям

* другие: НКРЭКП, Нацгосслужба, Фонд государственного имущества и т.п.

Рейтинг министерств

Лидером рейтинга среди министерств, имеющих отношение к экономической политике, стало Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ). МЭРТ активно инициировало законопроекты и постановления, которые положительно повлияли на процесс дерегуляции, борьбу с коррупцией, либерализацию внешней торговли и реформирование государственных закупок.

На втором месте рейтинга – Министерство финансов (Минфин), которое инициировало немало нормативных актов, сужающих поле для коррупции, а также занималось реформами налоговой системы, системы социальной защиты и государственных расходов.

Третье место в рейтинге заняло Министерство юстиции (Минюст), которое сделало существенный вклад в антикоррупционные реформы, дерегуляцию и реформы государственной службы.

Таблица 1. іМоРе-рейтинг министерств

Источник: http://imorevox.org,КМУ,рассчеты авторов

* количество баллов посчитано как сумма оценок іМоРе за реформаторские нормативные акты, которые инициировало министерство (см. врезку). В рейтинг включены министерства, которые имеют отношение к экономике

Как мы считали рейтинг

іМоРе-рейтинг министерств отражает их реформаторскую активность. В рамках мониторинга іМоРе каждый реформаторский нормативный акт получает оценку экспертов. Оценка министерства в рейтинге іМоРе – это сумма баллов, которые получили все реформаторские нормативные акты, инициированные этим министерством. Информация об инициаторах законопроектов была взята из объяснительных записок на сайте ВР, данные об инициаторах постановлений и распоряжений получены через официальные запросы  в КМУ, информация об органе, выдавшем приказ, есть в реквизитах приказа.

Методологические ограничения рейтинга:

  • іМоРе был  запущен в начале 2015 года, поэтому в рейтинг не попали важные законодательные инициативы 2014 года (в частности, антикоррупционные);
  • іМоРе рассматривает преимущественно экономические реформы и реформы, касающиеся экономики (например, мы не оценивали реформирование оборонной сферы, однако оценивали антикоррупционные инициативы). Подробнее о направлениях и методологии подсчета индекса здесь;
  • іМоРе оценивает реформистские нормативные акты, а не их внедрение.
  • индекс базируется на экспертных оценках, поэтому ему присуща определенная субъективность.

Соответственно, іМоРе-рейтинг показывает вклад министерств в реформы, связанные с экономикой, но его нельзя считать комплексной оценкой деятельности правительства или отдельного министерства. Мы также намеренно не считали рейтинг для каждого состава правительства, ведь процесс подготовки законодательных изменений и их утверждения может занимать месяцы, и часто инициативы, подготовленные одной командой, становятся законом или постановлением тогда, когда министерство уже имеет другого руководителя.

Что именно сделали министерства

Наибольший прогресс Кабмин обеспечил в антикоррупционной реформе, сфере дерегуляции, энергетике и государственной службе.

  1. Министерство экономического развития и торговли

МЭРТ набрало 109 баллов — наивысший рейтинг среди всех министерств. «Звездные» инициативы МЭРТ – это, бесспорно, госзакупки – внедрение ProZorro и  присоединение к соответствующему соглашению ВТО. Кроме того, высокие баллы МЭРТ получило за энергетику – повышение тарифов на газ и реформу корпоративного управления “Нафтогаза”. Реформы управления госпредприятиями и дерегуляционные законы и постановления также получили высокие оценки экспертов. Кроме того, одним из первых (и одним из наивысше оцененных) было решение МЭРТ о ликвидации “Укрэкоресурсов”. Была у МЭРТ и антиреформа – повышение госзаказа в ВУЗах  в 2016 году.

  1. Министерство финансов

На втором месте Минфин с 77 баллами. Топ-реформой министерства стало начало работы единого окна на таможне. Эксперты также высоко оценили нормативные акты, внедрившие верификацию социальних выплатизменения в Налоговый кодекс Украины  по улучшению инвестиционного климатареструктуризацию внешнего государственного долгаопределение порядка назначения  членов наблюдательных советов государственных банковсокращение количества  налоговых инспекций вдвое.

Были и антиреформы. В частности, негативные оценки получили отдельные положения Госбюджета-2015,  установление единых показателей таможенной стоимости товаров  в сентябре 2015 года, которое через год было отменено, и  ограничение зарплаты руководителей органов исполнительной власти на уровне оклада  (также позже отмененное).

  1. Министерство юстиции

Получило 65 баллов. Более всего реформ этим министерством сделано в направлениях «борьба с коррупцией» (20 баллов) и «дерегуляция» (11 баллов). Из инициированных Министерством нормативных актов наивысшую оценку получили изменения в закон об акционерных обществах, которые позволили государству провести собрание акционеров и получить дивиденды от “Укрнафты”. Кроме того, Минюст упростил ведение бизнеса путем перевода ряда операций в электронный формат (запуск онлайн-сервисаоткрытие доступа к некоторым реестрамприравнивание юридической  силы электронных и бумажных документов на недвижимость и т.п). Важными шагами в системе соблюдения законов стали ликвидация исполнительной службы и внедрение института частных исполнителей.

  1. Министерство энергетики и угольной промышленности

Минэнергоугля получило 32 балла, ключевые инициативы были сосредоточены на безопасности поставок энергоносителей и реформе рынка газа. В частности, разработанный при участии ведомства Закон о рынке газа  признан таким, который полностью соответствует Третьему энергетическому пакету ЕС, и стал первым шагом к либерализации рынка газа, созданию условий для конкуренции среди поставщиков. Следующим шагом стал план разделения  НАК “Нафтогаз Украины”, от которого будут отделены функции транспортировки и хранения газа. «Нафтогаз» оставит за собой сектор добычи, а также функции трейдера, что сохраняет его преимущества на рынке.

  1. Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства

Получило 31 балл, из них больше всего за дерегуляцию (8) и децентрализацию (6). Наивысшую оценку получила инициатива Министерства “Открытые данные”. Правда, не все они размещены в удобном формате. Второй самой заметной сферой деятельности Минрегиона стала энергетическая – в частности, принятие закона  о едином тарифообразовании в сфере жилищно-коммунальных услуг из пакета МВФ и утверждение Плана действий по энергоэффективности до 2020 года. Наконец, был принят ряд нормативных актов по децентрализации и дерегуляции архитектурно-строительной деятельности.

  1. Министерство инфраструктуры

Мининфраструктуры получило 27 баллов, всего за изменения по направлениям «борьба с коррупцией» (6), «дерегуляция» (6), «госзакупки» (5), «государственная служба» (4).

Одними из главных решений Министерства было  решение (+5.3 балла) по  раскрытию информации  о закупках всех подчиненных предприятий, а также  распоряжение (+4,5 балла) отраслевым государственным предприятиям и администрациям проводить все тендерные закупки с онлайн-трансляцией процедуры избрания победителя. Кроме того, Министерство провело ряд изменений в управлении автомобильными дорогами, железными дорогами и морскими портами, а также адаптировало правила охраны внутренних вод от загрязнения к международным нормам.

  1. Министерство здравоохранения

МОЗ получило 26 баллов, больше всего за изменения по направлениям «борьба с коррупцией» (6) и «дерегуляция» (6). Самое выдающееся решение МОЗ — конечно, передача части закупок лекарств в международные организации , которая существенно снизила коррупционные возможности в отрасли. Значительным дерегуляционным шагом была отмена обязательной  перерегистрации лекарств. Кроме того, в течение последних двух лет МОЗ совершенствовал порядок распределения медсубвенции между учреждениями здравоохранения.

  1. Минсоцполитики

Семь из 24 нормативных актов, инициированных министерством, касались различных аспектов начисления «энергетических» субсидий. Другими важными изменениями были предоставление возможности  работникам органов местного самоуправления получать дополнительную зарплату из местных бюджетов, сокращение перечня профессий, дающих право на льготный выход на пенсию, и решение о создании единого реестра переселенцев и нового порядка назначения соцвыплат для них.

9.Минобразования

Наиболее важные реформы, инициированные этим министерством, были направлены на повышение качества образования – создание Национального репозитория академических текстов  и введение конкурсной процедуры назначения директоров школ. Кроме того, создание единой базы данных учащихся, студентов и выпускников позволит избежать скандалов с поддельными дипломами. И, конечно, нельзя обойти вниманием принятие закона о науке и научной деятельности.

  1. Минагрополитики

Наивысший балл получила ликвидация государственной монополии по производству биоэтанола. Другие реформаторские решения Министерства касались преимущественно дерегуляции деятельности аграриев. Кроме того, были утверждены подробные правила производства органической продукции.

Авторы: Елена Белан, главный экономист Dragon Capital, соучредитель проектаіМоРе; Олег Иванов, научный сотрудник Национального института стратегических исследований; Анна Кононенко, интерн VoxUkraine; Роман Ницович, руководитель программ DiXi Group; Елена Павленко, президент DiXi Grouр; Илона Сологуб, исследователь Киевской школы экономики, соучредитель проекта іМоРе; Татьяна Тищук, лидер проекта іМоРе

 


Внимание

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны