История парламентаризма независимой Украины по мировым меркам очень непродолжительная – всего 25 лет. Но свой юный возраст она с лихвой компенсирует насыщенностью жизни и интенсивностью событий. За восемь неполных созывов депутатами побывали 3 813 человек, они инициировали к рассмотрению 24 6871 законопроектов, из которых 4 0091 стали законами. Парламенты Украины дважды досрочно распускал президент: Виктор Ющенко 5 июня 2007 года и Петр Порошенко 25 августа 2014 года. Это факты, которые лежат на поверхности, а нам бы хотелось узнать что-то более интересное.
Какой парламент был более трудолюбивым и работоспособным и какая Рада может похвастаться большей сплоченностью? Какие законотворческие “отношения” были между президентами и разными созывами ВРУ? В Украине принято, чтобы по подобным вопросам высказывали свое субъективное мнение эксперты-политологи. VoxUkraine проанализировал более 20 лет работы парламента другим путем: OpenData2 и немного статистики.
В данной статье мы предлагаем читателям обратить внимание на 5 неочевидных фактов из истории украинского парламентаризма, которые помогут пролить свет на сформулированные выше вопросы.
Из-за отсутствия детальной информации о первых двух созывах наша история украинского парламентаризма сосредоточена на периоде с марта 1998-го по август 2016-го (III-VIII созывы Верховной Рады).
Если бы депутатам платили за количество голосований, в которых они участвовали, то больше всего народные избранники заработали бы за сентябрь – декабрь 2011-го, во время 9-й сессии Верховной Рады VI созыва. Тогда за каждый пленарный день парламент голосовал в среднем 100 раз. Вторая половина VI созыва – время доминирования в Верховной Раде Партии регионов (также в коалицию входили коммунисты и Блок Литвина). Им удалось в буквальном смысле поставить голосования на поток и задать очень высокий темп работы украинского парламента.
Самый непродуктивный период – 4-я сессия V созыва, во время которой проходило менее одного голосования в день. В целом весь V созыв выделяется на фоне остальных относительной неэффективностью, чему виной перманентный парламентский кризис. БЮТ, “Наша Украина” и социалисты не смогли удержать Коалицию демократических сил, в результате чего социалисты откололись и пошли на союз с Партией регионов и коммунистами. Так появилась Антикризисная коалиция в Верховной Раде. Однако и она не прожила долго из-за противостояния президента и парламента. Все закончилось досрочными выборами 2007 года.
Если оценивать созывы в разрезе сессий, наиболее плодотворно (количество голосований в день) депутаты всех Верховных Рад работали на первой сессии каждого нового созыва – в среднем 38 голосований в день, тогда как средняя производительность на остальных сессиях всего 19. Можно предположить, что активностью в начале работы каждой новой Рады народные избранники стремятся доказать электорату свою профпригодность или, что вероятнее, максимально быстро проголосовать выгодные для себя или “спонсоров” законы. На последующих сессиях запал угасает, а количество противоречий в партиях и между партиями возрастает - это негативно сказывается на количестве голосований.
Хороший способ повысить производительность депутатского труда - провести перевыборы после затяжного политического кризиса или революции. Именно депутаты VI и VIII послекризисных созывов голосовали наиболее активно. Среднее количество голосований в день для VI и VIII созывов равняется 47 и 68 соответственно, в то время как остальные созывы голосовали не чаще, чем 24 раза день.
Насколько Верховная Рада лояльна к президентским законопроектам или насколько велико влияние главы государства на главный законодательный орган Украины? Ответ на этот вопрос - в доле поддержанных парламентом президентских законопроектов и скорости их принятия.
Начнем с Леонида Кучмы и III созыва ВРУ. На протяжении всего третьего созыва Леонид Кучма не мог рассчитывать на безоговорочную поддержку парламента – только каждый четвертый президентский законопроект (27% принятых) становился законом, а путь от регистрации в ВР до подписания занимал три месяца (90 дней). Улучшилась ситуация во время IV созыва, когда доля принятых законопроектов поднялась до 62%, но при этом законопроекты принимались еще дольше (103 дня).
За свою президентскую историю Виктор Ющенко успел поставить интересный рекорд: он поработал с Радами сразу трех созывов – IV, V и VI. Однако с каждым новым созывом показатели поддержки президента парламентом падали ниже и ниже. Начал Виктор Ющенко заметно лучше, чем его предшественник: 71% принятых законопроектов и 71 день на прохождение от регистрации до подписания. В период парламентского кризиса, который охватил V созыв, поддержка президентских проектов снизилась до 58%. После перевыборов показатели Виктора Ющенко еще больше ухудшились: 52% принятых законопроектов и 95 дней на прохождение.
Виктор Янукович в связке с Партией регионов показал впечатляющие цифры: 82% принятых законопроектов и меньше двух месяцев на принятие (58 дней). 6-11-я сессии VI созыва – золотая эра Партии регионов: президент, премьер-министр и большинство в парламенте принадлежали одной партии.
После выборов 2012-го монополизация власти “регионалами” только усилилась, но, судя по рухнувшему показателю поддержки президентских законов, внутри Партии регионов уже активизировалась борьба. Как результат, только 58% законодательных инициатив Виктора Януковича становились законами.
После Революции достоинства парламент VII созыва проработал две полноценные сессии (4-ю и 5-ю), причем формально с двумя разными президентами – и.о. президента Александром Турчиновым и Петром Порошенко. Оценивать уровень их поддержки некорректно: парламент знал, что дорабатывает последние дни, а многие принятые законы проводились под знаком революционной целесообразности.
При новоизбранном парламенте VIII созыва действующий президент Петр Порошенко показывает внушительные цифры: 72% всех его законодательных инициатив становятся законами, причем в рекордно короткие сроки – 52 дня на прохождение. Давать итоговую оценку парламентской лояльности к Порошенко еще рано. Прошло только 4 сессии VIII созыва, и уровень поддержки Радой президента может упасть.
Доля законопроектов, которые были возвращены авторам на доработку, отклонены или сняты с рассмотрения, за 16 лет выросла c 28 до 88% от общего количества инициированных законопроектов. Основной прирост “отказов” пришелся на V созыв, когда 60% всех инициированных законопроектов были возвращены автору (авторам) на доработку. Во время VI и VII созывов ВРУ было снято с рассмотрения 70 и 86% законопроектов соответственно без возможности их заслушать. О результатах работы Рады VIII созыва говорить преждевременно, так как больше половины законопроектов ожидают рассмотрения и находятся в комитетах.
Доля законопроектов, которые становятся законами, колеблется в пределах 10-20%. Самыми щедрыми были IV и VI ВРУ, утвердившие около 20% законопроектов. V и VII парламенты, которые были распущены президентом, являются самыми контрпродуктивными (11,7% и 9,53%).
Можно ли оценить, насколько сплочен парламент? Можно. Например, посчитать Индекс Райса, который оценивает фракционную дисциплину в Конгрессе США. Индекс Райса рассчитывается, как отношение разницы голосов за и против к сумме голосов за и против.
Однако проблема в том, что у украинских парламентариев есть больше, чем две опции. Они могут проголосовать за, против, воздержаться, не голосовать или отсутствовать. Поэтому мы модифицировали индекс в двух направлениях. Первое – применили его ко всему парламенту, а не к отдельным фракциям. Второе – посчитали разницу между голосами за и всеми остальными (против, воздержался, не голосовал, отсутствовал). Такая замена объясняется тем, что в украинском парламенте депутаты крайне редко нажимают кнопку против, поскольку предпочитают просто пропустить голосование.
Индекс Райса измеряется от 0 до 1, где 1 – парламент максимально консолидирован (то есть все поддержали или не поддержали законопроект), 0 – парламент разделился пополам (50% поддерживает, 50% не поддерживает).
Неожиданный результат: Верховная Рада VIII созыва – наиболее поляризованный парламент как минимум с 1998 года. Индекс Райса по итогам трех сессий составляет всего 11%. Это означает, что фактически парламент поделен на две приблизительно равные части: фактическую коалицию и фактическую оппозицию. Одни активно поддерживают законопроект, а другие нет.
Самым консолидированным был первый парламент “регионалов” (6-11-я сессии VI созыва). Весной 2010-го по результатам 6-й сессии индекс подскочил до рекордного показателя – 0,75.
Еще один рекорд действующего парламента (VIII созыв) – он самый плодотворный и отличается от предыдущих более высоким уровнем законодательной активности. В среднем за одну сессию VIII созыва инициируется свыше 1 000 законопроектов. Это абсолютный рекорд! Однако большинство законопроектов не доходят до сессионного зала, оседая в комитетах или возвращаясь автору на доработку. Даже законопроекты, включенные в повестку дня, могут быть отсеяны на стадии голосования.
Динамика подписанных законопроектов более ровная. В среднем за сессию президент подписывает около 70 законопроектов. Меньше всего было принято во время кризисного парламента V созыва, который проработал чуть более полутора лет и был распущен Виктором Ющенко в 2007-м. Тогда за сессию принималось около 47 законопроектов. Лучшие результаты показал VI созыв, когда каждый пятый законопроект становился законом.
Первые четыре сессии VIII созыва показали, что действующий парламент работоспособнее предыдущих: законопроектов инициируется больше, на кнопку для голосования жмут чаще. Однако не стоит обольщаться, ведь это ничего не говорит о качестве работы парламентариев. Качество работы народных депутатов определяется теми законопроектами, которые они инициируют и за которые голосуют. Поэтому дальнейший анализ истории украинского парламентаризма – это еще один шаг к пониманию того, как должен работать эффективный парламент и что для этого нужно сделать.