Экономика – вниз, фискальные риски – вверх. Как выполняется бюджет-2019

Всемирный Банк и Министерство экономики ухудшили свои прогнозы роста экономики Украины с 2,9% до 2,7% и с 3% до 2,8%, а потом еще раз — до 2,7% соответственно. Прогноз МВФ аналогичный прогнозу Всемирного Банка.

Общее у всех этих ожиданий то, что они хуже заложенных в бюджете на текущий год. Смета страны рассчитана с показателем реального роста ВВП 3%. По Бюджетному Кодексу, разница между оценкой прогноза и макрореалиями — первое основание для корректировки бюджета.

«В случае с Всемирным Банком мы скорректировали макропрогноз с 2,9% до 2,7% ВВП. Это незначительное изменение. Сейчас в стране находится команда экспертов МВФ, и я уверена, что это (бюджет — ЕП) обсуждается с Минфином. Мы не видим оснований для значительной корректировки бюджета», — сказала VoxUkraine директор ВБ по делам Украины, Беларуси и Молдовы Сату Кахконен. При этом в Всемирном Банке отмечают, что если реформы затормозятся, то замедление экономического роста будет большим.

Анализ отчетности о выполнении бюджета свидетельствует о том, что замедление экономического роста уже сказывается на бюджете. Смета страны страдает от недобора основных налогов. Капитальные расходы недофинансируются, а очередное отсутствие запланированных миллиардов на покрытие дефицита от большой приватизации ставит бюджет в большую зависимость от заимствований.

В первом квартале общий фонд Госбюджета по доходам и расходам был выполнен на 91%, что означает недовыполнение плана на 16 млрд грн. и 21,1 млрд грн. соответственно.

Почему бюджет с начала года не выполняется и удастся ли выровнять ситуацию — в анализе VoxUkraine

Доходы

Причины, по которым бюджет не выполняется по основным налогам, в большинстве не новые, однако один фактор влияния сказывается ощутимее всего. (Рис. 1).

НДС. Недопоступление НДС с импорта объясняется укреплением гривны. Другой причиной является импорт товаров и услуг, в частности газа ниже ожидаемого уровня.

Кроме этого, уточнили VoxUkraine в Министерстве финансов, на поступления от этого налога повлияло введение с 1 января 2019 освобождения от налогообложения НДС импорта солнечных батарей и ветряных мельниц.

Основная причина недобора внутреннего НДС — возмещение значительных сумм налога на добавленную стоимость, заявленных к возмещению в течение четвертого квартала 2018 года и подтвержденных проверками.

Акцизы. Недобор акцизов с произведенных в Украине товаров произошел по двум причинам. Первая — сокращение в январе-марте 2019 года объемов производства табачных изделий на 13,3% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Второй фактор повторяется из года в год. Накануне повышения налоговых ставок производители формируют складские запасы, акциз с которых уплачен в предыдущие годы. Сейчас такие запасы тоже сформированы.

Рента. План по сбору ренты не удалось выполнить из-за прошлогодней переплаты ренты на газ в объеме 845,7 млн грн. По информации Минфина, львиная доля этой суммы 782,4 млн гривен) приходится на «Укргаздобычу». В апреле ситуация улучшилась — сумма переплаты уменьшилась до 22,4 млн грн. Появление этих переплат объясняется попытками аккумулировать ресурс в бюджете под пиковые периоды выплаты субсидий.

Перевыполнение плана наблюдается по двум налогам — налогу на доходы физических лиц и налогу на прибыль.

Более высокие доходы от налога на прибыль — благодаря улучшению финансовых результатов предприятий.

Более высокие доходы от НДФЛ удалось аккумулировать благодаря росту средней заработной платы.

Расходы

Три типа расходов Минфин профинансировал на 99%-100%. Это социальные расходы, в том числе расходы на дотации и субвенции, и обслуживание государственного долга. (Табл. 2).

Социальная расходы — традиционно приоритетные для государства. Минфин всегда проводит их в первую очередь, а год двойных выборов — дополнительный стимул для бесперебойного финансирования пенсий, зарплат, льгот.

По бюджетной статистике заметно — на субсидии с начала года государство потратило меньше, чем планировало.

В этом году субсидии выплачиваются как наличными, так и в безналичной форме. Ресурс не исчерпан по обеим программам.

«В течение первого квартала 2019 года на субсидии было направлено 22,3 млрд грн. или 87%, что на 3,4 млрд грн. меньше по сравнению с плановыми назначениями на этот период в сумме 25,7 млрд грн», — сообщили VoxUkraine в Минфине. Минфин выделил столько средств, сколько сказал Минсоц.

Министр социальной политики Андрей Рева в беседе с VoxUkraine объяснил: «Весной прошлого года мы усилили контроль за доходами граждан и изменили критерии для получения субсидий. Оказалось, что заявок поступило меньше, чем мы планировали».

Также министр добавил, что поскольку монетизация началась раньше — в марте, а не в мае — есть потребность перебросить часть средств из программы безналичной выплаты субсидий на наличную. Этот вопрос еще будет дополнительно обсуждаться.

Образование и здравоохранение профинансированы на высоком уровне — 99-100%. Особенно это касается общегосударственных расходов — субвенций и дотаций.

Дело в том, что большинство этих расходов в сфере здравоохранения и образования имеют реформаторский характер. На их средства реализуется определенный компонент реформ на центральном и местном уровнях. Финансирование этих сфер — приоритет.

Расходы на аппараты министерств образования и здравоохранения недофинансированы на 17% или 1,2 млрд грн. и 32% или 0,7 млрд грн. соответственно. Не заработал фонд президента по поддержке образовательных и научных программ для молодежи — запланированные 300 млн грн. так и не были выделены.

Расходы на оборону и безопасность проводились на относительно высоком уровне, но неравномерно. Так, уровень финансирования Нацполиции — 92% от плана, Министерства обороны — 88%, Генпрокуратуры — 89%, СНБО — 78%. Основная экономия — на финансировании аппаратов соответствующих органов.

Экономическая деятельность. Это тип расходов, с которым в отличие от защищенных социальных расходов государство традиционно экспериментирует — что-то финансирует больше, что-то меньше в зависимости от приоритетности, сезонного фактора и наличия средств в бюджете.

У некоторых из этих расходов довольно низкий уровень исполнения.

Так, на реструктуризацию угольной отрасли государство потратило 33% от плана, не проведя более миллиарда гривен. Низкий уровень финансирования у более мелких программ: инженерно-техническое обустройство границы профинансировано на 23%, льготы и субсидии населению на приобретение твердого и жидкого печного бытового топлива и сжиженного газа — на 19%. Расходы на государственное космическое агентство составили 17% от плана.

С финансированием дорог государство пока «раскачивается». Так, Укравтодор в первом квартале получил 2,6 млрд грн. или 8% из запланированного на весь год ресурса. Не началось финансирование ремонта дорог общего пользования по маршрутам Львов—Тернополь—Умань; Белая Церковь—Одесса—Николаев—Херсон. Аналогичная ситуация с дорогами Р-51 Мерефа—Лозовая—Павлоград, Н-08 по маршруту Запорожье—Мариуполь, Н-14 по маршруту Кропивницкий—Николаев и некоторыми другими.

Напомним, в 2018 году в бюджете создали дорожный фонд. Из него финансируется дорожная сфера (как общегосударственные, так и местные дороги). Фонд создавался для того, чтобы дать возможность Укравтодору длительно планировать расходы на развитие автомобильных дорог.

В этом году с дорфонда планируется направить 50,4 млрд грн.  на развитие автодорог, из которых по состоянию на 16 мая уже выделено 13,7 млрд грн., сообщили в Минфине. Расходы на дороги зависят от сезонного фактора и готовности местных органов власти проводить ремонтные работы. Это означает, что летом и осенью Минфин может выделить больше средств.

Трансферты местным органам власти и расходы развития. Основные субвенции — медицинская, образовательная, на социально-экономическое развитие территорий, ряд мелких субвенций в сфере здравоохранения, соцзащиты и образования, базовая дотация — профинансированы полностью.

Традиционно страдают от недофинансирования расходы развития — в первом квартале не началось проведение расходов по фонду регионального развития.

Как сообщили в Минфине, 15 мая на своем заседании Кабмин утвердил перечень проектов, которые будут финансироваться за счет Фонда, на общую сумму 3,3 млрд грн. Однако пока что этот перечень не обнародован.

Недофинансирование расходов на экономическую деятельность и расходов развития — ситуация, которая повторяется из года в год, однако в последние годы для этого появилось дополнительная основание.

Два года подряд минимальная зарплата и дополнительные секторальные надбавки росли. По данным Всемирного банка, это повысило Фонд оплаты труда до 11% ВВП в прошлом году по сравнению с 9% в 2016 году.

Текущие расходы бюджета активно росли и остаются на высоком уровне — более 38% ВВП.

«В прошлом году удержать дефицит бюджета в запланированных рамках преимущественно удалось благодаря сокращению капитальных расходов на 27% от плана. Такой подход неблагоприятно влияет на перспективы экономического развития», — говорит старший экономист Всемирного банка Анастасия Головач.

В этом году давление на бюджет в части содержания госсектора остается. «Однако важно, что рост минимальной зарплаты удержали на уровне роста номинального ВВП. Таким образом мы ожидаем, что наиболее значительные фискальные риски со стороны Фонда оплаты труда будут нивелированы. Сейчас более важно, что закладывается в бюджет 2020 года, для того, чтобы уменьшить фискальные риски в среднесрочной перспективе», — резюмировала Анастасия Головач.

Что будет влиять на бюджет

В перспективе наполнение бюджета будет зависеть от таких ключевых факторов.

Продолжение сотрудничества с МВФ. Май — месяц, когда должен был бы состояться пересмотр программы сотрудничества Украины с кредитором. В идеале, Украина должна была бы выполнить условия меморандума со сроком исполнения до конца марта, получить транш в сумме 1,3 млрд долларов и перейти к реализации следующего этапа программы. Однако уже сейчас понятно, что полнота выполнения Украиной условий программы оставляет желать лучшего.

Курс гривны. Укрепление национальной валюты дает не только сокращение налогов с импорта, но и сокращает расходы на обслуживание госдолга и другие валютные расходы государства.

Вовремя найденные компенсаторы. В бюджете уже начала формироваться «дыра» поступлений от приватизации — собрано 190,7 млн грн. из запланированных на год 17,1 млрд грн. Минфин компенсировал недобор заимствованиями. В перспективе доступность и стоимость заимствований будет зависеть от сотрудничества с МВФ.

Если говорить о доходах бюджета, то основным компенсатором может стать трансферт прибыли НБУ выше запланированного — поскольку подтвержденная аудитом прибыль была выше, чем ожидали в конце 2018 года. Трансферт от НБУ планируется в объеме 65 млрд грн. вместо запланированных 47,6 млрд грн.

Масштабы замедления экономики. Темпы роста экономики в этом году замедляются, однако где границы этого замедления, сказать сложно. В том числе они зависят от того, продолжит ли Украина в год смены власти взятый курс реформ.