Фактчек: какие ошибки допускают авторы законопроекта «Покупай украинское»

«Покупай украинское» не удешевит импорт и не привлечет инвесторов, но поставит под угрозу отношения с торговыми партнерами Украины. Проверка VoxCheck

Авторы:

Популизм расцветает по всему миру из-за простоты решений сложных проблем. Можно заявить о возведении стены, чтобы избавиться от эмигрантов; можно выйти из ЕС, чтобы якобы расцвести экономически; можно предоставить национальным производителям беспрецедентные привилегии… Все эти примеры не учитывают лишь одной детали – последствий таких решений.

В конце прошлого года группа депутатов во главе с РПЛ и БПП подала на рассмотрение Верховной рады законопроект № 7206 под названием «Покупай украинское, плати украинцам». Похоже, инициаторов законопроекта вдохновил документ с аналогичным названием «Покупай американское, плати американцам» авторства Президента США Дональда Трампа, который должен поддержать как производителей, так и рабочих США путем определенных привилегий.

Украинский закон также призван поддержать национальных производителей – в идеале, если вы производите товар в Украине, вам должно быть легче победить в государственном тендере. Но не все так просто: для того, чтобы доказать «украинскость» своего товара, придется собрать немало справок – что в конце концов может способствовать возвращению коррупции в государственных закупках.

VoxCheck проверил некоторые тезисы из пояснительной записки к законопроекту и авторскую колонку депутата от Радикальной партии Виктора Галасюка, который очень активно продвигает идею того, чтобы государство покупало больше украинских товаров.

Зачем вводить принцип «Покупай украинское»

Основным популяризатором законопроекта является Виктор Галасюк из Радикальной партии Олега Ляшка. Также у законопроекта есть соавторы – Олег Ляшко, Нина Южанина (БПП), Сергей Пашинский (Народный фронт) и еще 28 народных депутатов.

В пояснительной записке авторы законопроекта указывают на ужасное состояние украинской экономики. Например, отмечают, что промышленное производство на протяжении 2014-2015 годов сократилось на 22% и показало мизерный рост в 2016 году на 2,8%, а за 8 месяцев 2017 года промышленность снова упала – на 0,4%.

Это почти правильные данные (с небольшой погрешностью), но без анализа и объяснения они не имеют экономического смысла. Промышленность начала падать еще в 2012 году из-за неблагоприятной мировой конъюнктуры, в 2015-2015 гг. по ней больно ударила война и потеря экономических связей с Крымом, частью Донбасса и Россией. Но в 2016 году началось восстановление – как украинской промышленности, так и экономики в целом. Об этом авторы законопроекта не упоминают.

Они настаивают на том, что в Украине происходит «деиндустриализация экономики – доля промышленного производства в ВВП сократилась с 28% (в 2006 году) до 14% (2016)».

В этих данных снова есть небольшие ошибки, но главное то, что на самом деле украинская экономика следует мировому тренду: повышение доли услуг в ВВП и снижение доли промышленности. Доля сферы услуг в мировом ВВП выросла с 65% до 69% в 2005-2016 годах, промышленного производства – сократилась с 18% до 15%. В Украине в 2006 году доля промышленности в ВВП была 21,4%, сейчас 14%. Доля услуг выросла с 28,5% до 65,6%.

Но авторы законопроекта усматривают большую проблему в том, что украинская экономика становится менее индустриальной и предлагают предоставить привилегии украинским производителям за государственный счет.

Фактчек «Покупай украинское»

БЕЗ ВЕРДИКТА

«По статистике ProZorro, более 99% участников и победителей в публичных закупках – украинские компании, менее 1% – иностранные. Однако по оценкам экспертов мозгового центра CMD-Ukraine, около 38% товаров и услуг в рамках публичных закупок являются импортными или содержат существенную импортную составляющую. Учитывая то, что годовой объем публичных закупок достигает 275 миллиардов гривен в год, речь идет о потенциальной импортной составляющей объемом более 100 миллиардов гривен.»

Действительно, согласно публикации МЭРТ, в системе публичных закупок 99% – украинские компании, менее 1% – иностранные.

Мы не нашли исследования CMD-Ukraine, которое подтверждало бы данные Галасюка, а не располагая информацией о методологии невозможно проверить правильность их расчетов.

По данным МЭРТ с отсылкой к Госстату, импортные товары составляют 27% объема госзакупок. Для работ и услуг, по оценке МЭРТ, этот показатель еще ниже.

Но эта цитата остается без вердикта из-за отсутствия данных, на которые опирается автор.

В целом в закупке государством импортных товаров или услуг нет ничего плохого, поскольку далеко не все необходимые товары производятся отечественными компаниями – особенно это касается сложного оборудования. В то время как конкуренция со стороны иностранных производителей – это стимул для украинских компаний повышать качество продукции.

МАНИПУЛЯЦИЯ

«То есть министерство, которое в первую очередь должно заниматься экономическим развитием, не знает, сколько средств из тех почти 12% ВВП (!), которые направляются на публичные закупки, идет на развитие украинской промышленности, предпринимательства и экономики, а сколько вымывается за границу через импорт.»

Показатель правильный – действительно, объем закупок через Прозорро в 2016 г. составил почти 12% ВВП. Задача государственных закупок – эффективное использование денег налогоплательщиков – более низкая цена за хорошее качество. В то время как задачи проверки закупок на предмер «покупай украинское» перед МЭРТ никто не ставил.

Что касается «вымывания» денег через импорт – нужно смотреть на вещи в целом, не только на производителя, но и на потребителя. Если государство может купить необходимые товары за границей дешевле, чем в Украине – от этого выиграет государство и лица, для которых был закуплен определенный товар.

МАНИПУЛЯЦИЯ

«Мы должны честно признать, что покупая за границей товары, которые Украина производит или способна производить сама, мы дарим другим странам рабочие места, инвестиции и налоги!»

Если Галасюк апеллирует к импортной составляющей товаров, то никто не запрещает украинским производителям подаваться на тендеры и соревноваться в конкурентных торгах или же предлагать своим товары и услуги, чтобы заменить иностранные – если украинские товары более качественные и/или более дешевые. Именно в этом состоит принцип рыночной экономики, приверженность которому Украина неоднократно подтверждала в своих официальных документах – в том числе и международных договорах.

Если говорить о производстве в будущем («Украина способна производить сама»), то также остаётся проблема удовлетворения потребности в определенных товарах сейчас, а не потом. Если украинские производители могут что-то производить – это не означает, что они будут это делать и не дает ответа на вопрос, когда именно они это сделают. К тому же, качество и цена таких товаров неизвестны. То есть может возникнуть ситуация, когда определенное количество тендеров останется незавершенным из-за отсутствия необходимых товаров или услуг.

Но остается фундаментальный вопрос: должна ли Украина производить все товары и услуги, чтобы не платить деньги за границу? Некоторые товары не производятся в Украине и, учитывая потенциальный размер рынка, не будут производиться даже при полном запрете импорта.

В то же время при ограничениях доступа иностранных товаров на украинский рынок аналогично могут поступить и наши торговые партнеры – страны, покупающие украинский экспорт, тем самым отреагировав на внешнеэкономическую дискриминацию со стороны нашего государства, которую Украина обязалась не использовать в соглашении о Зоне свободной торговли с ЕС и в ВТО.

ПРАВДА

«Законом Украины «О публичных закупках» определен единый обязательный критерий для оценки тендерных предложений – цена. Другие критерии могут использоваться на усмотрение заказчика для товаров, не имеющих постоянно действующего рынка. Эксперты KSE отмечают, что на практике заказчики практически не используют возможность устанавливать другие критерии, кроме цены. Так, всего 0,7% завершенных закупок были проведены с использованием неценовых критериев. Законопроект #7206 «Покупай украинское, плати украинцам!» устанавливает распределение предметов публичных закупок на 2 группы – неспециализированные, перечень которых утверждается КМУ и к которым применяется единый критерий – цена, и специализированные – все остальные предметы закупок, для которых использование неценовых критериев, прежде всего местной составляющей, становится обязательным.»

Согласно ст. 28 ЗУ «О публичных закупках», обязательным критерием оценки тендерных предложений является только цена, если это закупки на постоянно действующем рынке. Если закупка имеет сложный или специализированный характер, тогда имеют значение цена и другие критерии, например, условия оплаты, срок исполнения контракта, гарантийное обслуживание, эксплуатационные расходы и т.д.

В Украине действительно, по данным Киевской школы экономики, с использованием неценовых критериев было проведено 0,7% закупок. Но, во-первых, неценовые критерии часто заложены в тендерные предложения. Во-вторых, стоит иметь в виду, что главный критерий – цена – был определен действующим законодательством о госзакупках для того, чтобы ликвидировать масштабную коррупцию в этой сфере. Поскольку чем выше вес других, неценовых, критериев, тем больше результат закупок зависит от честности и профессионализма лиц, проводящих тендер. Низкая доля закупок, которые проводятся с использованием других критериев, в частности, связана с недостаточной квалификацией закупщиков во многих организациях.

МАНИПУЛЯЦИЯ

«Неолибералы, претендующие на роль экспертов в публичных закупках, утверждают, что такое ценовое преимущество для «украинской продукции» является слишком высоким и даже неоправданным. Но почему-то они не возмущаются, что стоимость кредитных ресурсов для украинских производителей не 1-3%, а 8-10% в валюте, что на длительном производственном цикле, свойственном высокотехнологическому производству, почти полностью “съедает” ценовое преимущество местной составляющей. Также они молчат о том, что, например, в США национальным производителям – МСП согласно федеральному законодательству о государственных закупках (FAR) – предоставляется ценовое преимущество 12%.»

На самом деле эксперты критикуют не только размер ценового преимущества (увеличивающего расходы бюджеты), но и сам принцип его определения, поскольку оно создает новые возможности для коррупции и отпугивает иностранных инвесторов и украинских производителей, у которых не будет возможности собрать соответствующие справки, а также создает проблемы с зарубежными партнерами.

Если анализировать стоимость денег в экономике, то она зависит от инфляции и уровня рыночного риска. В Украине как инфляция, так и риск кредитования остаются довольно высокими. Поэтому вместо выборочной поддержки производителей путем предоставления льгот из госбюджета Украина должна была бы понижать инфляцию (что пытается делать Нацбанк) и сделать кредитование менее рискованным для банков – а это такие масштабные изменения, как реформа судебной системы и исполнительной службы, защита прав кредиторов, борьба с коррупцией и прочее.

Для защиты американского малого бизнеса действительно существует преференция в 12% – то есть национальный производитель может выиграть тендер, даже если цена товара/услуги на 12% выше импортных аналогов. В тоже время эта преференция не распространяется на закупки отдельных штатов.

Виктор Галасюк предлагает предоставлять преференции не малому бизнесу, а любому бизнесу, который сможет доказать украинское происхождение своего товара – что для малого бизнеса будет как раз слишком затратно. Кроме того, в 2016 году в структуре поставщиков системы Прозорро доля ФОПов выросла с 24% (2015 год) до 42% (2016), причем без законопроекта 7206. Преференции будут достигать от 25% (по подсчетам самого господина Галасюка) до 43% (если непосредственно использовать формулу, записанную в законопроекте).

Таким образом, Галасюк манипулирует – ссылается на законодательство США, которое поддерживает совсем другой вид бизнеса и в меньшей мере.

Кстати, кредитные ставки в иностранной валюте для ЕС и Украины немного другие: для нашей страны в пределах 5-7%, а не 8-10%, для ЕС – 0-2%.

НЕПРАВДА

«Задача #7206 – на более справедливых и привлекательных условиях открыть для производителей украинской продукции доступ к рынку публичных закупок, импортная составляющая которого по экспертным оценкам превышает 100 млрд грн в год. Это позволит удешевить импорт, привлечь в Украину инвестиции, создать новые рабочие места, улучшить торговый баланс и, наконец, дать мощный импульс развитию украинской промышленности и экономики.»

Закон может не удешевить, а уменьшить объем импорта в Украину из-за того, что иностранным производителям и украинским поставщикам импортной продукции будет сложно выиграть тендер. Расходы госбюджета увеличатся из-за того, что будут побеждать производители с худшим ценовым предложением. Кроме того, значительную часть импорта Украины составляет продукция, альтернативы которой нет на внутреннем украинском рынке – например, нефть, газ, бытовая техника, гаджеты и прочее.

Что касается объема инвестиций, то он также может измениться. Ведь зарубежный инвестор вряд ли захочет инвестировать в страну, где введены дискриминационные правила в отношении его продукции. Как мы уже писали, нарушение Украиной Соглашения об ассоциации и обязательств в рамках ВТО может отпугнуть инвесторов. К тому же ВТО является партнером МВФ, соответственно Украина может потерять возможность получать бюджетную поддержку от ЕС и займы МВФ. У нас уже был опыт замораживания бюджетной поддержки со стороны ЕС именно из-за внесения изменений в закон о Государственных закупках (это был конец 2010 года – начало 2011 года. Поддержку ЕС возобновил уже в 2014 году).

МАНИПУЛЯЦИЯ

«В международной практике, в том числе в Европе, широко распространена многофакторная оценка тендерных предложений при публичных закупках. Согласно данным Еврокомиссии, во Франции всего 4% публичных закупок осуществляются исключительно по ценовому критерию, в Великобритании – 7%, в Голландии – 10%, в Испании – 24%. В Германии, Австрии и Италии лишь каждая вторая госзакупка идет исключительно по ценовому критерию. То есть в ряде развитых стран публичные закупки по многофакторной модели (по приведенной цене) осуществляются в разы, а то и в десятки раз чаще, нежели закупки по одному лишь фактору цены. Однако в Украине более 99% публичных закупок – исключительно ценовые.»

Приведенные данные по странам более-менее правильные. Но у разных стран разные подходы к тому, по какому принципу организовывать государственные закупки. Чаще всего исключительно ценовой критерий используют Мальта (96%), Греция (93%), Кипр (92%), Литва (91%), Румыния (96%).

Однако есть большое «но». В ЕС в роли неценового критерия используют качество продукции, но отнюдь не страну происхождения. К тому же, в приведенных странах уровень коррупции намного ниже, чем в Украине, поэтому в них допустим более высокий уровень дискреции (собственных решений) для чиновников, проводящих тендеры.

Как уже объяснялось выше, ценовой критерий был сделан главным в Украине для ликвидации масштабной коррупции в сфере госзакупок. Однако украинское законодательство предполагает предоставление другим критериям (качественным) до 30% веса при выборе победителя тендера.

МАНИПУЛЯЦИЯ

«Эксперты Проекта «Гармонизация системы государственных закупок в Украине со стандартами ЕС», который финансируется ЕС, в «Отчете о содействии облегчению доступа малых и средних предприятий к процедурам публичных закупок» отмечают: «Что касается закупок в ЕС, то специалисты и органы власти считают, что если уделять внимание исключительно достижению как можно более низкой цены конкурсных торгов сегодня, это приведет к сужению круга поставщиков в будущем вместе со снижением стимулов к улучшению качества и внедрению инноваций, а также к усложнению получения оптимального соотношения цены и качества в долгосрочной перспективе. Следовательно в конце концов это приведет к снижению темпов роста экономики».

Действительно, данное утверждение взято из «Отчета о содействии облегчению доступа малых и средних предприятий к процедурам публичных закупок», но его контекст совсем иной. Речь о том, что при выборе победителя в закупке нужно учитывать не только цену, но и качество. Указано, что договора нужно присуждать наиболее экономически выгодному предложению (лучший вариант по соотношению цена/качество). Это должно способствовать улучшению условий для участия предприятий малого и среднего бизнеса в государственных закупках. А о введении местной составляющей, которая никоим образом не касается качества, речи не идет.

МАНИПУЛЯЦИЯ

«В основе Части 25 Федерального закона США о закупках (Federal Acquisition Legislation – FAR) лежит законодательный акт от 1993 года под названием «Buy American Act». Он распространяется на публичные закупки, которые превышают порог всего в 3 тыс. дол. США и обязует госучреждения страны предоставлять преимущество продукции, которая содержит не менее 50% местной составляющей (пункт 25.101 FAR), а также предоставляет 6% ценового преимущества (и еще больше – 12% для МСП) национальным производителям при выборе между ними и иностранными участниками тендера (пункт 25.105 FAR).»

Действительно, американское законодательство в отношении закупок содержит такие пункты. Но в то же время пункт 25.103 содержит довольно широкий список исключений, к которым не применяется этот принцип. В том числе по индивидуальному решению закупщика. Еще с начала 1950-х годов довольно часто используется право закупщика не использовать преимущество (waiver) на основании пункта 25.103 (а) «Общественный интерес». Кроме того, FAR регулирует закупки на федеральном уровне, в то время как на уровне штатов есть собственное законодательство о закупках и оно не всегда соответствует федеральному.

После Второй мировой войны нормы FAR в США применяются очень ограниченно, поскольку они противоречат международным соглашениям этой страны о свободной торговле. Кроме того, размер ценовых преференций меньше, чем планируется в Украине.

МАНИПУЛЯЦИЯ

«#7206 не противоречит Соглашению с ВТО и Соглашению об ассоциации с ЕС» в силу определенных исключений в Соглашениях (далее Галасюк цитирует статьи соглашений, где написано, что опасность для страны, а также законы и правила о госзакупках могут быть такими исключениями – то есть на эти случаи не распространяется действие антидискриминационных норм торговых соглашений).

Определенные исключения действительно существуют в ГАТТ ВТО и в Соглашении об асоциацию. Прежде всего речь идет о военной, экономической и экологической безопасности. Однако Украине еще надо будет доказать, что эти меры являются необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности. Кроме того, в рамках проблемы безопасности логично было бы ограничивать на государственных закупках только товары или составляющие именно из России, а не из всех стран.

В целом в Соглашении об ассоциации речь идет о том, что Украина должна гармонизировать свое законодательство с двумя Директивами ЕС: 2014/24/EU и 2014/25/EU. Согласно им, подписант должен придерживаться принципа недискриминационности в любом виде. Иными словами, «покупай украинское» нарушает наши обязательства в рамках Соглашения об ассоциации.

НЕПРАВДА

«Следует отметить, что международное торговое право не отрицает использования многофакторной модели оценки тендерных предложений, в том числе учета критерия местной составляющей. Последние изменения к Соглашению ВТО о публичных закупках обуславливают определенные ограничения в отношении введения новых мер, но и не исключают такой возможности.»

В последней редакции Соглашения о государственных закупках ВТО остались исключения в отношении интересов государства в сфере безопасности: то есть касающиеся закупок вооружения или в целях национальной обороны.

Соглашение с ВТО акцентирует внимание именно на недискриминационных принципах ведения торговли и закупок. Следовательно, поиски Украиной исключений для того, чтобы обойти это соглашение, могут быть восприняты крайне негативно.

Главное фото: depositphotos.com / igorgolovniov

VoxUkraine — уникальный контент, который стоит прочесть. Подписывайтесь на нашу e-mail рассылку, читайте нас в Facebook и Twitter, смотрите актуальные видео на YouTube.

Мы верим, что у слов есть сила, а идеи имеют определяющее влияние. VoxUkraine объединяет лучших экономистов и помогает им донести идеи до десятков тысяч соотечественников. Контент VoxUkraine бесплатный (и всегда будет бесплатным), мы не продаем рекламу, не занимаемся лоббизмом. Чтобы проводить больше исследований, создавать новые влиятельные проекты и публиковать много качественных статей нам нужны умные люди и деньги. Люди есть! Поддержать VoxUkraine. Вместе мы сделаем больше.


Внимание

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны