Франклин Рузвельт и Великая Депрессия: Уроки для Украинского Правительства

Президентство Франклина Д. Рузвельта было примером проактивного политического лидерства. Ключами к успеху были (i) доверие и последовательна командная работа; (ii) реализация политики, которая изменяет режим и, при этом, заслуживает доверия, начиная со стабилизации финансовой ситуации; (iii) балансирование кардинальных реформ с мерами, снимающими социальное напряжение. 

Чему могут поучиться украинские политики у Франклина Д. Рузвельта, 32-ого президента США? Рузвельт сыграл важную роль в истории своей страны. Бытует мнение, что именно его политика «Нового курса» вывела Америку из Великой Депрессии, хотя ряд экономистов утверждают, что «Новый курс» наоборот помешал быстрому экономическому подъему страны (Оганян и Коул, 2004). Но самое главное заключается в другом: президентство Рузвельта — это отличный пример честного и проактивного политического лидерства.

Предыстория

В период с 1929 по 1933 валовой национальный продукт США сократился почти на 30%, а экспорт упал на 62%. Примерно 25% трудоспособного населения осталось без работы. На волне банковского кризиса, в результате которого закрылось больше 9000 банков, финансовая ситуация ухудшалось день ото дня. Рузвельт ответил на этот беспрецедентный кризис инициацией «Нового курса» — комплекса стратегических программ, направленного на борьбу с депрессией.

«Новый курс» базировался на трех основных принципах (Three R: Relief, Recovery, Reform): в переводе Помощь, Восстановление, Реформы. Первое направление – Помощь – незамедлительное оказание помощи малообеспеченным слоям населения. Почти треть населения США оказалась в очень затруднительном положении. Восстановление предусматривало временные программы для стимулирования и вывода экономики из рецессии, а также ее стабилизацию и создание условий для экономического роста. Реформы же были необходимы для устранения проблем в финансовой системе.

Дирижёрами «Нового курса» стала группа советников Рузвельта, выходцев из научных и промышленных кругов. Их прозвали «мозговой трест». В первые 100 дней президентства Рузвельта эта команда помогала ему ввести в действие первые пятнадцать основных законов. Кроме того, Франклин Рузвельт делал все возможное, чтобы заработать доверие и сотрудничество Конгресса. В результате — Конгресс работал более интенсивно, чем когда-либо, утвердив все законопроекты «Нового курса».

Программа «Нового курса» — это импровизации и эксперименты. «Если вы не знаете, что делать, то здравый смысл подсказывает взять какой-нибудь метод и испытать его», заметил Рузвельт во время президентской кампании 1932 года: «Если метод не работает, честно это признайте и попробуйте что-нибудь другое. Главное – пробуйте хотя бы что-то».

С экономической точки зрения как политика по созданию системы социальной защиты, так и политика по стабилизации финансовой системы оказались успешными. Некоторые другие экономические меры — привели к подавлению конкуренции, искажению цен и заработной платы во многих отраслях промышленности. В этой статье мы утверждаем, что для того, чтобы извлечь полезные уроки – необходимо понять, как именно Рузвельт осуществил реформы, а не сосредотачиваться исключительно на том, что он делал.

Почему Рузвельт стал одним из лучших политических лидеров

То, что помогло Рузвельту получить легендарный статус реформатора примерно 80 лет назад, очень поучительно для Украины сегодня. Его секрет, на наш взгляд, заключался в следующем:

1. Лидер, которому доверяют, и последовательная командная работа. Рузвельт сумел наладить работу отлично скоординированной команды, в которой его советники, основные государственные органы и, самое главное, Конгресс, следовали единому плану и работали эффективно. Он объединил нацию перед лицом серьезного кризиса.
2. Реализация политики, которая изменяет режим и, при этом, заслуживает доверия, начиная со стабилизации финансовой ситуации. 15 законопроектов Нового курса, предлагающие решения в наиболее проблемных областях, были утверждены и реализованы быстро и согласовано.
3. Балансирование кардинальных реформ с мерами, снимающими социальное напряжение. План Помощь, Восстановление, Реформы обеспечил Рузвельту достаточный политический капитал и народную поддержку для реализации нового социального видения в отчаянные времена.

Все эти действия и усилия не могли бы увенчаться успехом без эффективной коммуникации. Рузвельт изобрел свой собственный оригинальный способ политической коммуникации, который помог ему донести все свои идеи, мысли, рассуждения напрямую миллионам граждан США. Радиообращения президента, которые прозвали «беседы у камина», стали его «визитной карточкой». Такие выступления позволяли ему доносить свои мысли до людей быстро и эффективно, но, что самое главное, они рождали доверие. Свою первую беседу у камина Рузвельт начал так: «Я хочу рассказать вам о том, что было сделано в последние несколько дней, зачем это было сделано, и что мы собираемся делать дальше». Президент обратился к страхам и переживаниям американцев, показал свою вовлеченность и попросил у них поддержки и сотрудничества: «Это ваша проблема, друзья мои, — ваша в не меньшей степени, чем моя». После большого успеха первой беседы у камина последовало еще почти тридцать обращений президента к народу. Каждое из них касалось основных проблем США и помогало создавать поддержку для незамедлительных реформ.

Как можно применить уроки Франклина Рузвельта в Украине?

Лидер, которому доверяют, и последовательная командная работа

Первые 3 месяца президентства Рузвельта были, наверное, наиболее интенсивными и насыщенными в истории законодательной работы в США. Конгресс принял 15 основных законопроектов на одном дыхании, при поддержке обеих партий. [1].

В Украине, когда президент и премьер-министр пришли к власти, ситуация была похожа на начало президентства Рузвельта, а именно: 1) и президент США в 1933 году и украинские должностные лица в 2014 году имели чрезвычайную поддержку населения и политический капитал для проведения реформ; 2) давление экономической и геополитической ситуации, естественно выступило в пользу консолидации внутри Конгресса/Парламента/правительства.

Тем не менее, существуют значительные различия, которые могут помочь осознать, как именно сила лидерства и работа в команде могут помочь Украине.

Во-первых, ни президенту, ни премьер-министру, не удалось сохранить имидж надежного лидера, которому можно полностью доверять.

Во-вторых, Коалиция не стала единой силой, способной провести реформы. Несмотря на то, что президентская партия и партия премьер-министра формируют большинство голосов в парламенте (150 и 82 голосов). У них была возможность «провести» все важные законопроекты, но они не смогли воспользоваться этим в интересах страны. По последним данным Национального совета реформ, по состоянию на 2 апреля 2015 года, Коалиционное соглашение парламентского большинства выполнено только на 6%, а соглашения об Ассоциации Украины и ЕС – только на 3%.

Тем не менее, некоторые министры и парламентарии успешно «сдали экзамен» своих первых 100 дней, и могут сохранить доверие населения и международного сообщества. С нашей точки зрения, политическое лидерство в Украине должно ассоциироваться не с одной личностью – президента или премьер-министра — а с группой людей – с кабинетом министров, который способен объединить парламент вокруг одного плана. Чтобы обеспечить себе политический капитал для проведения срочных и болезненных реформ, правительство должно делать больший акцент на согласованности своих действий и тесном сотрудничестве министров между собой. Все вместе, они должны создать имидж правительственного экипажа, который проведет страну через шторм.

Это довольно сложная задача, так как много времени съедает старая бюрократическая система. Скоординированная работа профессиональных пресс-центров может стать частичным решением. В то же время команды министров должны проводить последовательную работу по убеждению депутатов незамедлительно принять реформаторские законы, которые предполагаются планом правительства. Одновременно, Парламенту следует сместить акцент с непоследовательного законотворческого процесса на воспитание дисциплины, очистку своих рядов от коррумпированных и непрофессиональных коллег, и обеспечение единогласного информированного голосования внутри партий. Если министры и их команды будут тесно сотрудничать с фракциями коалиции, их коллективная способность по принятию важных законов резко возрастет, что даст украинцам, донорам и инвесторам последовательные и положительные сигналы.

В заключение, Президенту, правительству и Парламенту следует существенно улучшить коммуникацию. Нынешние цифровые технологии гораздо обширнее, чем можно было себе представить еще несколько лет назад. Тем не менее, украинцам очень редко выпадает шанс послушать президента или премьер-министра, хотя такое информирование могло бы стать частью общей программы реформ. Такая непоследовательность разочаровывает общество еще больше, и ведет к углублению социального кризиса.

Реализация политики, которая изменяет режим и, при этом, заслуживает доверия, начиная со стабилизации финансовой ситуации

Когда Рузвельт пришел к власти, страна находилась в глубокий экономической рецессии. У людей и предприятий не было денег для оплаты банковских кредитов. Банки теряли свои активы, будучи не в состоянии продать залоги, а государство не могло пойти по пути вливания денег в банковскую систему – до 1933 года в США эмиссия денег производилась только с привязкой к золоту. Денежная масса существенно сократилась. Банки были не в состоянии вернуть депозиты своим клиентам, это спровоцировало панику среди тех, кто пытался забрать деньги со счетов. Точно так же, у работодателей не было наличных средств для выплаты заработной платы – вместо этого они выдавали чеки, обналичить которые было невозможно. Многие банки закрылись. Волна «банковских каникул» пронеслась по многим штатам, но и это не помогло. Доверие к банковской системе было полностью утрачено.

Банковский кризис в Украине не так серьезен, поскольку банки продолжают функционировать. Однако, так же как США в 1933 году, Украина не смогла достичь успеха в макроэкономической стабилизации преимущественно из-за падения доверия к банковской системе и бесконтрольного оттока депозитов – более 364 млрд грн (13,7%) и 19,4 млрд долларов (37,2%) было снято со счетов в 2014 году. По состоянию на 1 мая 2015 года, с начала года объем вкладов в национальной валюте упал на 5%, а в иностранной валюте – на 16,3%. Украинский народ по прежнему не доверяет не только Национальному банку Украины (НБУ), но и государству в целом.

Как Франклину Рузвельту удалось стабилизировать финансовое положение и заставить американцев опять разместить свои средства на депозитах в банках?

• На второй день президентства Рузвельта вся банковская система закрылась, и были объявлены «банковские каникулы». Банки должны были приостановить все операции на несколько дней. За это время они обязаны были представить свою отчетность о текущем финансовом состоянии, а правительство принимало решение о возможности возобновления их деятельности. Армия аналитиков проверяла платежеспособность банков по всей территории США. Лицензию получили только устойчивые и благонадежные банки, а все остальные были закрыты.
• В своей первой беседе у камина Рузвельт обратился к народу и прояснил ситуацию с банками, описал свой дальнейший план. Рузвельт попросил людей не снимать депозиты, когда банковская деятельность возобновится.
• Он убедил Конгресс принять Чрезвычайный закон о банках, направленный на реформирование банковской системы.

Чрезвычайный закон о банках дал президенту максимально широкие полномочия для восстановления доверия к банковской системе.

В нынешних условиях никто из «политической элиты», включая главу НБУ, не имеет ни достаточного политического капитала, ни поддержки общества для того, чтобы вернуть доверие банковской системе таким путем. Тем не менее, принимая во внимание уроки, извлеченные из политики Рузвельта, мы хотели бы перечислить некоторые рекомендации по восстановлению доверия общества:

1. Чтобы восстановить доверие к банковской системе, люди должны увидеть надежных лидеров, которым можно доверять. Совсем недавно к НБУ присоединилась команда высокомотивированных профессионалов, которые могут стать взять на себя роль лидера и провести смену режима. Например, Комитет по вопросам монетарной политики может обратиться к общественности и вместе с главой НБУ заверить людей, что у них есть четкий план действий, и они готовы взять на себя ответственность за его успешное осуществление.
2. НБУ следует продолжать чистку банковской системы. Старт реформ НБУ был многообещающим, и с начала 2014 года 49 проблемных банков было выведено с рынка, а банки обязали раскрывать полную структуру их собственников. Но система страдает не только от «плохих» банков, но и от искаженной финансовой отчетности и предрасположенности к сокрытию рискованных активов. Другая проблема заключается в том, что структура собственности крупнейших банков не внушает доверия. Иными словами, человек, доверяющий ПриватБанку, в некоторой степени, основывает свое доверие на успехе бизнеса Коломойского (36,9% в структуре собственности), Боголюбова (36,9%), кипрской компании Trianal Investments Ltd (16,2%); а доверие к Первому украинскому международному банку (ПУМБ) основывается на доверии к бизнесу Рината Ахметова (92%). Хотя это доверие должно основываться на доверии к государству и НБУ. Как следствие, люди очень мало доверяют банковской системе. Стоит отметить, что до сих пор очень немного делалось для убеждения людей в том, что государство защитит их интересы против личных интересов собственника с подмоченной репутацией.
3. СМИ, международное сообщество, гражданское общество должны оказывать давление на банки и их владельцев, чтобы сделать их прозрачными и заставить четко формулировать свою политику.
4. Коммуникация НБУ должна быть регулярной и про-активной. Все инструменты, сообщения и каналы должны соответствовать целевой аудитории. Очень важно общаться с людьми на понятном им языке и объяснить им все то, что они не понимают, работать с их неуверенностью и страхами.

Балансирование кардинальных реформ с мерами, снимающими социальное напряжение

В 1933 году около 25% рабочего населения США было безработным, частный сектор, сам испытывая проблемы, был не готов обеспечить рабочими местами почти 13 миллионов людей. В таких обстоятельствах было очень важно снять социальное напряжение и обеспечить широкую социальную поддержку, пока правительство работало над восстановлением процветающей экономики.

Рузвельт нашел решение – безработных наняло государство. В частности, в рамках программы Помощи были созданы новые государственные учреждения и реализованы общенациональные проекты:

• Федеральная администрация по оказанию чрезвычайной помощи (The Federal Emergency Relief Administration, FERA) выделяла средства федерального правительства местным органам власти на сельское хозяйство, строительство, образование и культурные проекты;
• Управление по гражданским работам (The Civic Works Administration, CWA) обеспечивало временную занятость в основном для неквалифицированных рабочих – восстановление школ и госпиталей, строительство мостов, модернизация аэропортов и ремонт дорог.
• Гражданский корпус охраны окружающей среды (The Civilian Conservation Corps CCC) создал тысячи рабочих мест для молодых людей — посадка деревьев, строительство плотины и борьба с пожарами. Он также помог в строительстве инфраструктуры для правительственного проекта в долине Теннесcи, направленного на повышение уровня жизни и качество услуг в обедневшем штате Теннесси в юго-восточной части страны.

Украина может предпринять похожие меры в сфере социальной защиты. Уже больше года страна находится в состоянии гибридной войны с Россией, экономика пострадала от значительного снижения темпов производства, девальвации валюты, снижения покупательной способности, повышения тарифов и роста безработицы. Социальная сфера для предоставления защиты социально-уязвимым группам населения очень ослаблена, кризис в области здравоохранения усугубляется, реабилитационные меры для солдат и беженцев только зарождаются. Недавно принятый закон №245-VIII предусматривает ряд мер для поддержки безработных беженцев, но его недостаточно. На сегодняшний день, в Украине никаких системных мер в рамках направления Помощь не введено.

Стратегия Облегчения и Экономическое Восстановление

По последним данным Министерства социальной политики состоянием на 25 мая 2015 года, в Украине зарегистрировано более 1 307 432 ВПЛ (внутренне перемещенных лиц), большинство из которых являются либо безработными или неработоспособными. Правительство могло бы инициировать программы, которые помогут трудоустроить обе категории.

1. Анализируя географию городов и регионов, принимающих ВПЛ, видно, что львиная доля – 580 700 человек — переехала в районы Донецка и Луганска, находящиеся под контролем украинских властей. Таким образом, безработные ВПЛ могут участвовать в различных проектах по восстановлению и модернизации инфраструктуры Донбасса — дорог, мостов, школ и больниц, а также в сельскохозяйственном секторе и сфере образования. Два пилотных проекта по восстановлению районов Донбасса обедневших и поврежденных во время военных действий можно осуществить, например, в Мариуполе и Славянске, или Краматорске и Северодонецке. Такие проекты по восстановлению инфраструктуры обеспечат рабочие места большому количеству ВПЛ, заложат основания для восстановления экономики региона и вернут доверие к украинской власти. Созданное 10 сентября 2014 года Государственное агентство Украины по восстановлению Донбасса могло бы координировать эти усилия. Помимо государственных средств, Агентство могло бы также привлечь международную техническую помощь. Япония уже выразила готовность выделить средства в размере $4,2 млн для восстановления инфраструктуры Донбасса. Со своей стороны, готовы оказать помощь Франция и Германия, а также ЕИБ.
2. По данным на конец 3го квартала 2014 года, из 3350 государственных предприятий только 1093 (33%) приносило какую-то прибыль. Остальные – не работали, были убыточны, или о них вообще не было никакой информации. Конечно же, государство не может позволить себе поддерживать неконкурентоспособные и убыточные бизнесы. После проведения тщательной оценки и анализа, многие компании необходимо приватизировать. Те же, которые останутся в государственной собственности, необходимо преобразовать в хорошо управляемые прозрачные компании, оставшиеся подлежат ликвидации. Неэффективным, но перспективным предприятиям следует обеспечить новое профессиональное руководство, желательно с международным опытом.
3. На сегодняшний день украинская экономика довольно широко диверсифицирована, и в ней нет одной отрасли, которая могла бы стать так называемым «локомотивом». Согласно распространенному мнению, самые многообещающие отрасли — сельское хозяйство, информационные технологии и энергетика. Однако, в условиях либерализации рынка, преуспеть могут и любые другие отрасли — машиностроение, текстильная и пищевая промышленность, сектора обороны и услуг. В процессе модернизации и притока инвестиций, эти отрасли могли бы преобразиться под влиянием цифровых технологий. Такие новые тенденции как мобильные решения, облачные технологии и анализ данных обеспечат целый ряд новых возможностей для бизнеса в экономике.
4. Правительство должно создать благоприятные условия для инвесторов с целью поддержки внедрения цифровых технологий. Вместе с местными предпринимателями, международными компаниями и зарубежными донорами страна может создать новые рабочие места, стимулируя предпринимательство и привлекая инновационные технологии в существующие фирмы. Все инвестиции в оцифровку(digitalization) экономики должны сопровождаться переподготовкой специалистов. Приблизительно 311 700 ВПЛ переехали в Днепропетровскую, Харьковскую и Запорожскую области. Эту ситуацию можно трансформировать в успешный пример творческого разрушения (creative destruction). Многие из них потеряли работу на промышленных предприятиях или в государственной сфере. Харьков или Днепропетровск могут стать IT-центрами на востоке, помимо Львова (который уже сделал первый шаг на встречу к цифровому управлению). Молодые люди должны получить широкий доступ к знаниям о цифровых технологиях, тренингам, онлайн обучению. Правительству следует привлечь к диалогу инвесторов и местных предпринимателей, чтобы в Украине появилось больше инновационных IT-компаний и вырос потенциал исследований и развития (Research and Development) внутри страны.

Пока что достижения Президента, правительства и Парламента не дотягивают до глубоких реформ, сродни тем, которые были реализованы Рузвельтом и американским Конгрессом в 1933 году. В последние месяцы украинское руководство ускорило темпы реализации реформ. Но еще многое предстоит сделать. Президент и правительство должны использовать поддержку населения и международного сообщества, пользоваться моментом и двигаться вперед, проводя экономическое обновление и реформируя государство без каких-либо дальнейших промедлений.