Годовщина ProZorro: что изменила реформа публичных закупок

Первого апреля 2017 года ProZorro праздновала годовщину своего старта. Центр совершенствования закупок Киевской школы экономики оценил влияние реформы на систему публичных закупок

Авторы:

Наталья Шаповал (член Редколлегии VoxUkraine), Инна Меметова (аналитик Центра совершенствования закупок Киевской школы экономики), Дмитрий Паламарчук (Руководитель направления мониторинга Центра совершенствования закупок Киевской школы экономики)

Во всем мире государственные закупки составляют от 8% до 21% ВВП — государственные закупки это мощный инструмент влияния на рынок, как со стороны производства, так и со стороны потребления. Эффективное функционирование этого сектора — необходимое условие формирования устойчивой и эффективной экономической системы в целом. Полная версия отчета по ссылке

Краткая история[1] развития системы государственных/публичных закупок Украины:

1994 — первые положения и правила, регулирующие государственные закупки. Разработаны в ходе переговоров о получении членства в ВТО.

2000- положения и правила объединены в закон (Закон № 1490-III от 22 февраля 2000 года). Утратил силу в 2008 году

2010 -ЗУ  «О государственных закупках» (Закон №2289-VI от 1 июня 2010 года)

2014  — Парламент принял новый Закон «О государственных закупках» (Закон №1197-VII от 10 апреля 2014 года)

2015, февраль — пилот электронной системы ProZorro

2015, декабрь -принят ЗУ «О публичных закупках»

2016, апрель — первый этап перехода на е-систему ProZorro (центральные органы государственной власти и природные государственные монополии)

2016, август — второй этап перехода на е-систему ProZorro (все остальные заказчики согласно определению Закона)

Период исследования: публичные закупки по предыдущей и новой (ProZorro) системе в течении 2015-2016 годов

Реформа публичных закупок в Украине началась в феврале 2015 года с пилотного проекта и в два этапа (с 1 апреля и с 1 августа 2016 года) приобрела законный статус путем вступления в силу ЗУ “О публичных закупках”, который и определяет необходимость использования электронной системы закупок ProZorro. По состоянию на начало 2017 года система охватывает закупочный процесс восьми типов закупок, описанных в законе, который обязывает отображать все закупки свыше 50 тыс. грн, и приказе ГП «Зовништоргвыдав Украины» — теперь ГП «ProZorro». Электронная система соединяет главный портал с сетью частных торговых площадок. Данные, полученные в процессе взаимодействия с системой, сохраняются в центральной базе данных, являются общедоступными и используются для осуществления мониторинга.

Но принятие закона и переход к ProZorro не являются единственными результатами реформы.

Рис.1. Доля государственных закупок в ВВП по странам

Источник: Статистика OECD (2013) и собственные расчеты (2013)

Инфраструктурные и институциональные изменения

  • Реформа сделала сферу публичных закупок более заметной для широкой публики, открытость системы повысила уровень осведомленности граждан о сфере публичных закупок и доступе к результатам торгов.
  • Реформа объединила всех заказчиков, участников и Коллегию по рассмотрению жалоб Антимонопольного комитета в единой электронной системе, которая покрывает все типы процедур и все этапы, определенные Законом о публичных закупках. Украинская электронная система, в отличие от систем стран ЕС, является комплексной и включает все этапы процедуры закупок в одной системе. Это облегчает процесс мониторинга и уменьшает административные расходы по обслуживанию закупки.
  • Украина как член Соглашения ВТО о государственных закупках (GPA подписано 18 мая 2016) стала еще более открытой для иностранных участников и получила доступ к закупкам за рубежом.
  • Электронная система упростила доступ к торгам для участников, в частности МСП, снизила уровень расходов на администрирование как самой системы со стороны государства, так и расходов на администрирование процесса со стороны заказчиков и участников и в целом ускорила процесс закупок.
  • Мониторинг процесса закупок, который охватывает электронная система (публичный и профессиональный модуль аналитики на базе QlikView), стал более простым и доступным.
  • В рамках реформы состоялась децентрализация торговых площадок: по состоянию на конец марта 2017 работает 15 аккредитованных частных торговых площадок (для всех закупок) вместо одной государственной. Коммерциализация этого сегмента добавила конкуренции между площадками и, как ожидают создатели, должна обеспечить постоянное совершенствование услуг.
  • Использование стандарта открытых данных в процессе закупок обеспечило доступность информации, таким образом положительно влияя на уровень восприятия прозрачности власти. Доступность данных уменьшает асимметрию информации и дает равные возможности для участия в публичных закупках.
  • Реформа подтолкнула изменения и в прилегающих к публичных закупкам сферах (начало разработки положения о мониторинге закупок, внедрение сервисов электронных государственных услуг на основе Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно доступа к публичной информации в форме открытых данных» и т.п.), внедрение прозрачных механизмов продажи государственного имущества через систему «Прозорро. Продажи»).

Количественные изменения

  • По сравнению с 2015 годом, в 2016 году совокупный объем государственных закупок, рассчитанный как суммарная стоимость заключенных договоров, вырос на 35% до 263,35 млрд. грн или в долларовом эквиваленте на 17% до 10,4 млрд долл. США (процентное сравнение отображено по сумме в долларах, чтобы выделить влияние изменения курса валют). Рост произошел в основном за счет допороговых закупок (закупки выше 50 тыс грн стали обязательными к отображению в системе) — количество сделок выросло более чем в четыре раза.

Рис.2. Сравнение объема и количества заключенных договоров

Источник: Расчитано на основе данных ProZorro и данных предыдущей системы закупок

  • Открытый и упрощенный доступ к системе увеличил количество участников и поставщиков — количество уникальных поставщиков выросло втрое (до 33,7 тыс.), уменьшая количество договоров, приходящихся на одного поставщика, и тем самым ослабляя уровень его монопольной власти и связь с заказчиком.
  • В структуре поставщиков доля ФЛП существенно возросла (с 24% до 42%). Количество заказчиков увеличилось на 53% — до 20 тысяч. Частично это связано с необходимостью отображения допороговых закупок и введением электронной системы.

Рис.3. Сравнение структуры и количества поставщиков

Источник: Рассчитано на основании данных ProZorro и данных предыдущей системы закупок

  • Согласно гипотезе открытые данные уменьшают вероятность сговора и мошенничества (за счет публичного контроля и конкуренции), что должно ослабить уровень монопольной власти поставщиков. По результатам проведенного анализа, тенденция закупать все только у одного поставщика уменьшилась — в 2016 году количество заказчиков, которые заключали договора только с одним поставщиком (для всех закупок за год), снизилась — до 5% по сравнению с 11% в 2015 году, а средняя стоимость таких закупок снизилась на 70%.

Рис.4. Сравнение количества заказчиков, заключавших договора с одним поставщиком

Описанное выше позволяет утверждать, что положительные изменения есть. Реформа увеличила осведомленность, упростила и ускорила как закупочный процесс, так и его мониторинг, объединила всех участников в рамках одной системы, предоставила доступ к зарубежным закупкам (GPA). Рынок публичных закупок увеличился по объему и количеству проведенных закупок, количество участников (заказчиков и поставщиков) выросло.

Но наряду с этим существует много проблем и вопросов, над которыми еще надо работать: использование неценовых критериев оценки (сейчас большинство закупок осуществляется только по ценовому критерию, а заключенные договора имеют тип fix-price), применение финансовых инструментов (использование опционов, фьючерсов , свопов, погодных деривативов для долгосрочных контрактов или на волатильных рынках), оценка и предупреждение рыночных и нерыночных рисков (искажающих результаты закупок через заключение дополнительных соглашений), дальнейшая интеграция с доступными источниками открытых данных (для упрощения оценки контрагентов) и др. Учитывая большую команду МЭРТа, ГП Прозорро, Transparency International Ukraine, Киевской школы экономики, которые работают над усовершенствованием существующей системы и повышением компетенции всех участников закупочного процесса, надеемся на лучшее и новые изменения к следующей годовщине ProZorro.

Примечания:

[1] более детально тут

Команда Центра совершенствования закупок Киевской школы экономики выражает благодарность Виктору Ханжину за рецензирование и Лилии Лахтионовой за помощь в проверке методологической части отчета.

Подготовлено в рамках проекта «Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах» при финансировании USAID и UKAID

Главное фото: bloomua/depositphotos

VoxUkraine — уникальный контент, который стоит прочесть. Подписывайтесь на нашу e-mail рассылку, читайте нас в Facebook и Twitter, смотрите актуальные видео на YouTube.

Мы верим, что у слов есть сила, а идеи имеют определяющее влияние. VoxUkraine объединяет лучших экономистов и помогает им донести идеи до десятков тысяч соотечественников. Контент VoxUkraine бесплатный (и всегда будет бесплатным), мы не продаем рекламу, не занимаемся лоббизмом. Чтобы проводить больше исследований, создавать новые влиятельные проекты и публиковать много качественных статей нам нужны умные люди и деньги. Люди есть! Поддержать VoxUkraine. Вместе мы сделаем больше.


Внимание

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны