Игорь Вернер: «Для проведения переписи по реестрам не хватает только одного — полноты реестров»

Экспериментальная статистика

В новой редакции закона об официальной статистике Госстат предлагает добавить статью об экспериментальной статистике, которая призвана изучать новые источники данных. Прежде чем включать их в устоявшуюся методологию, необходимо провести пилотный проект. Для этого нужно соответствующее законодательное регулирование.

В прошлом году Госстат принял участие в экспериментальной оценке численности населения тремя способами под руководством Дмитрия Дубилета. Оценка численности населения по данным операторов мобильной связи оказалась близкой к той, которую предоставляет Госстат (без учета временно оккупированных территорий Донецкой и Луганской областей). Однако такая оценка может быть точной только на уровне Украины. Если «спускаться» в регионы, то погрешность будет очень значительной. Кроме того, и поло-возрастная структура населения, которую рассчитывает Госстат, совпала с данными реестров ЦИК, Пенсионного фонда, Фискальной службы.

Качество данных

Госстат действует в соответствии с Планом государственных статистических наблюдений. Фактически это то, ради чего государство тратит бюджетные деньги на его содержание. Все эти наблюдения имеют тщательно проработанную статистическую методологию. Она есть в открытом доступе на сайте Госстата и прошла проверку международными экспертами.

Украина уже имела два раунда адаптированной глобальной оценки методологии Государственной службы статистики. Её проводили Евростат, эксперты ООН и международные эксперты. После проверки они предоставляют результаты адаптированной глобальной оценки, по которым мы составляем план устранения недостатков или просто имплементируем рекомендации, которые они нам дали. Это важно, чтобы нашим данным доверяли.

Численность  населения: что не так

Госстат ежемесячно производит оценку населения. Почему оценку? Потому что в Украине, как и в большинстве стран мира, основным источником информации о численности населения как страны, так и отдельных областей или населенных пунктов, является перепись населения. Поэтому в межпереписной период это результат оценок (расчётов).

Предыдущая перепись в Украине была проведена в 2001 году. После её проведения прошло почти 20 лет. За это время в Украине наблюдались масштабные экономические, социальные, демографические и миграционные процессы, существенно повлиявшие на количественный и качественный состав населения регионов, районов, населенных пунктов. Поэтому в данных текущего расчета накопилась погрешность.

При расчетах (оценке) численности населения к данным полученным во время переписи ежегодно добавляют количество новорожденных и отнимают количество умерших. Также на численность населения влияет миграция, поэтому добавляют прибывших и (важно!) тех, кто зарегистрировал своё местожительство, и отнимают тех, кто снялся с регистрации места жительства. С отменой института прописки (в 2001 году — ред.) появилось немалое количество людей, которые не регистрируются по текущему месту жительства, а то и вообще не имеют никакой регистрации. Чтобы не «потерять» такого человека в момент, когда он снялся с регистрации, пока он не начнёт учитываться на новом месте, его «считают» по старому месту регистрации. Вот здесь возникает погрешность в распределении населения «по карте».

Погрешность миграции в Украине никто не исследует и не может сказать, сколько людей с незарегистрированным местом проживания живет в Украине, или живет не по месту официальной регистрации. Госстат не проводил такую ​​оценку в частности потому, что у нас нет мандата на её проведение.

Текущие расчеты численности населения Госстат осуществляет только на основании административных данных, которые территориальные органы Госкомстата получают от Министерства юстиции Украины (актовые записи о регистрации рождений, смертей) и органов регистрации (сведения о регистрации / снятии с регистрации места проживания).

То есть в расчет численности населения Госстатом включаются только те люди, которые прошли официальную регистрацию и соответствующие документы поступили в органы государственной статистики.

По этой причине возникает проблема с учетом внутренне перемещенных лиц. Поскольку нормативно-правовые акты Украины не предусматривают проставление отметки о регистрации места проживания ВПЛ в  паспортный документ и заполнения на ВПЛ сведений о регистрации / снятии с регистрации места проживания, а также отметки о принадлежности лица к категории ВПЛ в актовых записях о смерти и рождении. Говоря простым языком, мы знаем куда их «добавить», но не можем «отнять», потому что не можем проверить, откуда они на самом деле уехали.

Зачем нам перепись

Обычно перепись населения ассоциируется только с измерением количества населения. Это не так. Перепись также оценивает жилищные условия и социально-демографические признаки населения: сколько людей, где именно они живут, где работают и работают ли вообще, какое их образование, семейное положение, этническое происхождение, языковые признаки и тому подобное. Есть ли у них в доме удобства, газ, вода, отопление.

Затем эти данные можно сравнивать по регионам и населенным пунктам и таким образом понять не только население, но и его потребности и особенности. Какие политики нужно ввести Министерству регионального развития и Минэкономики, учитывая расположение рабочей силы? Где надо развивать торговлю, где строить школы ? И даже, как развивать административно-территориальное устройство страны? Данные переписи необходимы для обоснованного принятия таких решений.

Кстати, перепись — единственный способ установить количество людей, которые не работают в Украине, а сезонно работают за рубежом.

Таким образом, данные переписи населения являются важным информационным ресурсом, необходимым для реализации задач, возложенных на органы государственной власти, разработки прогнозов и программ социально-экономического развития и информирования общества о современном социально-демографическое положении в стране.

Когда в Украине пройдет перепись

Рекомендация ООН — проводить перепись не реже одного раза в 10 лет. Это нужно, чтобы понимать и регулярно отслеживать мировые демографические тенденции. Украина с момента обретения независимости провела перепись только один раз — в раунде переписей 2000 года. Раунд 2010 года, к сожалению, Украина пропустила.

В декабре 2019 году мы провели пробную перепись (в Оболонском районе Киева и Песковской ОТО Бородянского района Киевской области), которая впервые состоялась с использованием инновационных технологий сбора данных: Интернета и электронных устройств-планшетов.

Для полноценной переписи еще надо подготовиться. Мы разработали инструмент сбора данных в Интернете и для планшетов, но также нужно создать программное обеспечение для обработки данных, потому что мы будем иметь очень много выходных таблиц и разрезов данных.

Мы надеялись провести Всеукраинскую перепись населения в 2020 году, но она была перенесена, в частности, из-за пандемии Covid-19. В то же время, сейчас правительство рассматривает предложение Госстата о переносе даты проведения переписи (она была перенесена на 2023 год — ред.). Мы еще успеваем в раунд переписей 2020 (он длится до 2024 года — ред.).

Будущую перепись населения мы планируем провести традиционным методом с использованием современных технологий. Госстат построил комплексную систему защиты информации и получил положительное заключение государственной экспертизы по этой системе. Первым этапом переписи станет возможность респондента заполнить анкету о себе в интернете верифицировав ее квалифицированной электронной подписью. Второй этап — это посещение помещений, где проживает население, переписчиками с планшетами (если вы уже заполнили анкету в интернете, это можно будет подтвердить кодовой фразой).

О чем будут спрашивать

Вопросы переписи регулируются Законом Украины «О Всеукраинской переписи населения» и не изменились с 2001 года. Кстати, Закон «О Всеукраинской переписи населения» — единственный нормативный акт в Украине, который позволяет собирать данные об этническом происхождении населения Украины и понять места компактного проживания этнических групп.

Так как со времени прошлой переписи многое изменилось в законодательном поле, во время переписи могут возникать сложности. Например, 30 лет назад человек закончил техникум и считает, что у него среднее специальное образование. Сейчас такого образовательного уровня нет. Поэтому переписчик должен объяснить человеку, как правильно указать свой уровень образования, а также особенности ответов на другие вопросы переписного листа. Переписчики проходят специальное обучение, чтобы уметь это правильно объяснить.

Отметим, что заполнение переписных анкет осуществляется на основании сообщений полученных от респондентов, без их документального подтверждения.

Стоимость переписи

По нашим расчетам стоимость следующей традиционной Всеукраинской переписи населения, если бы она проходила в 2020 году, составила бы 5,4 млрд грн. Основная затратная статья — это заработная плата. Переписчикам мы планировали платить не минимальную заработную плату, а среднемесячную (около 12 тыс. грн — октябрь 2020 — ред.). Она забирает около 60% заложенных денег. Эти деньги пойдут нашим гражданам, которые будут работать переписчиками, а затем в экономику Украины.

Кроме того, для проведения второго этапа переписи нужно закупить около 98 000 планшетов. После проведения переписи они могут быть переданы школам, социальным работникам, медучреждениям, полиции. Например, еще в 2018 году заместитель министра социальной политики говорил, что у них есть проект для социальных работников, но нет ресурсов купить эти планшеты. Окончательное решение о передаче техники будет принимать межведомственная комиссия по вопросам содействия проведению Всеукраинской переписи населения образованная при Кабинете Министров Украины. И это также инвестиция в Украину, инвестиции в её развитие.

Оккупированные территории

Совместно с Фондом ООН в области народонаселения мы проводим работу для того, чтобы заручиться поддержкой международных организаций, которые могли бы провести независимую оценку населения на оккупированных территориях Украины (части Донецкой и Луганской областей и Автономная Республика Крым). Похожие технологии нашими коллегами было испытаны в Афганистане и других странах, где идет война и где невозможно проведение сплошной переписи на всей территории страны.

Но сначала необходимо провести перепись на территории, не являющейся оккупированной. И уже на основании этих данных сравнивать временно оккупированные территории с территориями, контролируемыми правительством Украины, например, с помощью спутниковых снимков. Таким образом можно получить достаточно точные количественные оценки населения.

Вовлеченность

Пожилые и одинокие люди особенно положительно воспринимают посещения переписчиков. В то же время, по итогам пробной переписи населения около 4% людей отказались участвовать в переписи. Но во время пробной переписи были и случаи, когда человек сначала отказывался от участия в пробной переписи, а впоследствии приходил на инструкторский участок и просил, чтобы его переписали. 

Верификация 

Планируется, что некоторые люди (имеющие квалифицированную электронную подпись) смогут самостоятельно пройти перепись онлайн, заполнив анкету в интернете. Обычно в конце такой анкеты указывается числовой код, который нужно назвать пепреписчику, который будет обходить дома, чтобы тот понял, что человек уже заполнил анкету. Однако в Украине некоторые люди, учитывая свои убеждения, избегают использования числовых кодов, поэтому фразой для верификации мы сделали строки из произведений известных украинских поэтов, которые гораздо легче запомнить, чтобы потом назвать переписчику. Например: «І листя пожовкле вітри рознесли» из Тараса Шевченко. Или «Лупайте сю скалу, нехай ні жар, ні холод не спинять вас» — это Иван Франко.

Чего не хватает для проведения переписи

 В Украине, к сожалению, пока отсутствует Адресный реестр. А принцип переписи такой, что во время интернет-раунда человек использует свою электронную подпись, вводит пароль, выбирает адрес проживания из перечня. При этом подтягиваются идентификаторы именно этого дома и помещения (координаты, год постройки, материал стен и т.п.) — и создается личный кабинет, где респондент имеет возможность внести сведения о себе и своем домохозяйстве. Там нет ограничения на время заполнения анкеты и очень удобный интерфейс, в частности строится «дерево» домохозяйства, показаны родственные связи и тому подобное. Такое же использование адреса применено и для второго раунда переписи.

Следует отметить, что в соответствии с указом Президента Украины Владимира Зеленского от 2019 такой Адресный реестр должен быть создан. Однако его до сих пор нет — есть список адресов в ЦИК, на Укрпочте, но использовать их для нужд переписи населения невозможно. Поэтому мы решили сделать справочник адресов самостоятельно. Сейчас он вмещает более 10 миллионов адресов, и мы его ежедневно наполняем и актуализируем. Планируется, что в дальнейшем каждый адрес и здание получат GPS-привязку на карте.

Работа с привязкой адресов к GPS-координатам была запланирована на октябрь 2019 года, но не была выполнена из-за отсутствия финансирования. Даже были уже закуплены планшеты — но, к сожалению, мы не смогли просто набрать людей и по своему усмотрению дать им эту задачу. Почему? Потому что сроки проведения этой работы, а именно составление квартальных списков домов, установления соответствующих полномочий конкретных исполнителей должно быть определено соответствующим нормативно-правовым актом Кабинета Министров Украины.

Привязки адресов к GPS-координатам на карте нужны, чтобы оценить и распределить нагрузку на переписной персонал: количество жителей в домах, расстояние между домами, а также проводить мониторинг работы переписчиков и ход переписи. В частности контролировать, чтобы во время переписи переписчик не мог «проводить перепись» сидя у себя на кухне. Он должен обязательно прийти в здание. Тогда срабатывает GPS-датчик, и ему открывается определенная анкета для переписи. А соответствующая информация о факте посещения дома поступает к инструктору-контроллеру или заведующему переписным отделом. 

О переписи по  реестрам

Для проведения Всеукраинской переписи населения по реестрам не хватает только одного — полноты реестров. У нас в стране их большое количество, однако они имеют ключевой недостаток — отсутствие необходимого количества записей и единого идентификатора, который необходим для проведения переписи по реестрам.

Единый государственный демографический реестр (ЕГДР) содержит уникальный номер записи. Но пока нет сведений о значительной части людей, которые ещё не получили новый загранпаспорт, паспорт гражданина Украины в форме карточки и другие документы, которые оформляются с применением средств Реестра.

В некоторых реестрах нет географических распределения населения — то есть мы знаем, сколько нас, но где живут украинцы, мы сказать не можем. Для переписи кроме данных из реестра зданий и адресов и ЕГДР нужны соответствующие данные из реестров Минобразования, МОЗ, МВД, Пенсионного фонда, а также Государственного реестра физических лиц — плательщиков налогов для того, чтобы мы понимали движение людей и их количество, а также могли сочетать данные между собой и верифицировать их.