іМоRе №124. Демонополизация спиртовой отрасли и процедура объединения территориальных громад

Индекс мониторинга реформ (іМоRе) составил +1,0 балл за период с 9 по 22 декабря из возможных значений от -5,0 до +5,0. В предыдущем раунде индекс был равен 0,7 балла.

Автор:

Среди событий раунда – закон об отмене госмонополии на производство спирта и упрощение утверждения перспективных планов объединения территориальных громад.

График 1. Динамика Индекса мониторинга реформ

График 2. Значение іМоRе и его компонентов в текущем раунде оценивания

Основные события раунда

Закон об отмене госмонополии на производство спирта, +2,0 балла

Государство существенно ограничивало деятельность спиртовой отрасли. В частности, почти все виды спирта, кроме биоэтанола (вид биотоплива), можно было производить только на государственных предприятиях. В производстве алкогольных напитков можно было использовать только спирт, произведенный в Украине. Импортировать, экспортировать и осуществлять оптовую торговлю спиртом могли только государственные предприятия, специально уполномоченные Кабмином.

Государственные предприятия, которые производят спирт, государство считало стратегическими, и поэтому их нельзя было приватизировать. Всего государство владеет 83 заводами, которые производят спирт.

Эти ограничения привели к упадку отрасли и развитию теневого производства. За последние 10 лет производство легального пищевого спирта сократилось в 4 раза. В частности, это происходило из-за низкой конкурентоспособности на внешних рынках и роста теневого рынка внутри страны. По оценке руководителя ГП «Укрспирт», объединяющего 41 завод, цена на спирт отечественных производителей завышена почти вдвое.

Аудит, который министерство экономики начало в ноябре 2019, показал, что 22 завода из 83 в неудовлетворительном состоянии и не соответствуют техническим требованиям, 43 завода уже длительное время простаивают.

Закон 318-IX от 03.12.2019 разрешает производить спирт и осуществлять оптовую торговлю всем предприятиям, которые имеют соответствующую лицензию.

В октябре 2019 Верховная Рада приняла закон, который отменил перечень предприятий, запрещенных к приватизации. Это сделало возможной приватизацию заводов, которые производят спирт.

Правительство планирует запустить приватизацию большинства заводов, которые производят спирт, чтобы сделать отрасль конкурентной и модернизировать производство.

Комментарий реформатора

«Монополия – это отсутствие конкуренции, а следовательно у производителей нет мотивации для борьбы за качество продукции. Более половины украинского рынка спирта (55%) – в тени. А от этого ежегодно бюджет страны теряет 8-10 миллиардов гривен.

Мы же хотим открыть украинский рынок для инвесторов, современных технологий и увеличения капитала, прогресса в отрасли. Развитые европейские страны уже проходили такой путь, мы – начинаем.

Согласно закону отмена государственной монополии на производство спирта начнется с 1 июля 2020 года. Чтобы дать возможность новому рынку окрепнуть за счет внутреннего потребления, предусмотрен мораторий на строительство новых заводов до 1 июля 2021 года, а также до 1 января 2024 ограничен импорт спирта.

Субъекты хозяйствования смогут осуществлять деятельность по производству спирта при условии получения соответствующей лицензии. Наряду с этим есть определенные предохранители для защиты национального производителя.

Главная задача государства – мотивировать украинского производителя повышать качество продукта и наращивать экспорт – благодаря таким факторам можно будет обеспечивать стабильные поступления в бюджет».

– Тимофей Милованов, министр развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины

Комментарий эксперта

«Реформа спиртовой отрасли назрела давно. Значительной начальной проблемой может быть сопротивление групп интересов, которые сейчас производят «левый» спирт на государственных заводах. Сам факт начала реформы является безусловно положительным.

Однако следует понимать, что по крайней мере формально имеющиеся мощности могут давать значительно больше спирта, чем потребности внутреннего рынка – подобно сахарным заводам Украины, они изначально были рассчитаны на значительно больший спрос. Недавнее исследование МЭРТ показало, что на самом деле половина спиртзаводов не работает, но данные относительно последней оценки мощностей в исследовании не приведены.

Потенциальной проблемой может быть избыток мощностей и низкая производительность, которая будет ограничивать возможности экспорта. Спирт от разных производителей является взаимозаменяемым товаром, поэтому при свободной конкуренции возможен вариант, что некоторые заводы (менее эффективные) потеряют потребителей и вынуждены будут закрываться и увольнять работников, что негативно повлияет на местные громады – многие заводы находятся в небольших городах и являются важным на местном уровне работодателем».

– Александр Жолудь, член редколлегии VoxUkraine

Закон об упрощении процедуры утверждения перспективных планов формирования территорий громад, +1,0 балл

Реформа децентрализации в Украине началась в 2014 году с принятием изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, которые передали больше средств в местные бюджеты.

В 2015 году Верховная Рада приняла закон, который начал процесс формирования эффективного местного самоуправления путем создания объединенных территориальных громад. Для того, чтобы жители населенных пунктов могли создать объединенную территориальную громаду, областные государственные администрации должны были предусмотреть это в перспективном плане, а областные советы – утвердить его.

По состоянию на октябрь 2019 было создано почти 1000 объединенных территориальных громад. Они охватывают более 4,5 тысяч населенных пунктов, что составляет более 40% от их общего количества. Однако более 6,5 тысяч населенных пунктов остаются необъединёнными. Чтобы завершить реформу, этот процесс нужно активизировать.

По мнению профильного министерства, областные советы не всегда вовремя и рационально принимают решения об утверждении перспективных планов. В частности, иногда они игнорируют критерии формирования эффективных громад и принимают решения о создании громад, которые не могут предоставлять жителям качественные и доступные услуги.

Закон 348-IX от 05.12.2019 направлен на решение этой проблемы.

Он предусматривает, что объединение громад в дальнейшем будет происходить по перспективным планам, разработанным областными государственными администрациями и утвержденным Правительством. Этап утверждения этих документов областными советами не предусмотрен.

Комментарий эксперта

«Закон направлен на завершение до конца 2020 года процесса объединения громад. Такую задачу мы ставили перед собой еще в конце 2018 года для того, чтобы провести местные выборы-2020 уже на основе нового административно-территориального устройства.

Закон в целом соответствует стремлению разрабатывать перспективные планы, на базе которых будут объединяться громады. Главное, чтобы эти перспективные планы, которые, согласно закону, будут разрабатываться областными государственными администрациями и утверждаться Правительством, были сформированы на основе тех перспективных планов, которые разрабатывались ОГА и утверждались областными советами в течение последних 4-5 лет.

Изменилось то, что процедура формирования перспективных планов больше не предусматривает этап утверждения этих документов областными советами, как это было раньше. Вместе с тем этот пункт является достаточно спорным. По нашему мнению, за облсоветами нужно было оставить право в случае несогласия с предложенными перспективными планами в течение 20 дней собрать сессию и направить Правительству свою позицию относительно замечаний или возражений. Если же такие замечания отсутствуют, перспективный план рассматривается сразу Правительством».

– Геннадий Зубко, Вице-премьер-министр – Министр регионального развития, строительства и ЖКХ Украины (2014-2019 гг.)

«Внесенные изменения фактически подтверждают, что процесс децентрализации переходит из фазы добровольности в фазу принудительного объединения громад в соответствии с новыми перспективными планами. Власть хочет завершить процесс объединения громад в ближайшее время, чтобы следующие местные выборы проводить на основе принятых изменений. Областные советы исключены из процесса утверждения перспективных планов формирования территориальных громад, эти решения теперь будет принимать Кабмин. Это является положительным шагом, поскольку громады часто жаловались на политическое давление со стороны области во время объединения.

Однако основным риском являются принципы формирования перспективных планов, которые могут проводиться с учетом Методических рекомендаций по оценке уровня способности территориальных громад. Они не учитывают изменения, которые сделали ОТГ с начала реформы децентрализации, поскольку некоторые из предложенных показателей из Методических рекомендаций очень отдаленно касаются эффективности громад. Например, такие: 1) Численность населения – данный критерий не может быть применен на всей территории Украины, особенно в горных территориях, где плотность населения низкая. Кроме того, непонятно, на основании каких расчетов определены «пороговые» значения этого критерия – 5 тысяч, 3-5 тысяч, до 3 тысяч человек. 2) Наличие в громаде учебного заведения I-III степени для обучения не менее 250 детей – непонятно, согласно каким расчетам взят за основу показатель «250 детей». Кроме того, данный критерий частично противоречит постановлению КМУ «Положение об образовательном округе» от 19 июня 2019 г. № 532, в котором отмечается, что количество получателей образования опорного учебного заведения (без учета их количества в филиалах) должно составлять не менее 200 человек. 3) 250 школьников и 100 дошкольников проживает на территории громады – так же непонятно, каким образом рассчитан этот показатель. 4) Площадь – для эффективности предоставления услуг важным является не только расстояние между населенными пунктами, но и инфраструктура, в первую очередь, качество дорожного покрытия. Кроме того, чем больше площадь ОТГ, тем больше условий должно быть для предоставления качественных услуг, в частности экстренных. 5) Доля местных налогов в бюджете – громады не несут ответственность за администрирование местных налогов и, соответственно, не могут оказывать влияние на этот вид доходов. Администрирование налогов, обеспечение контроля за своевременностью, достоверностью, полнотой их начисления и уплаты в бюджет, обеспечение ведения учета налогов и сборов, платежей являются полномочиями налоговых органов. Орган местного самоуправления имеет право осуществлять контроль за взиманием определенных видов неналоговых поступлений и целевых фондов. Максимальные ставки местных налогов и сборов устанавливаются на общегосударственном уровне и не могут быть изменены органами местного самоуправления. Кроме того, постоянные изменения национального законодательства относительно базы налогообложения влияют на долю местных доходов в бюджетах громад и не позволяют планировать свои доходы в среднесрочном периоде. Подробнее об этом в отчете по оценке финансового управления в громадах-партнерах Программы DOBRE. 6) Индекс налогоспособности – как и в предыдущем критерии, громады не могут осуществлять администрирование НДФЛ, от которого зависит этот индекс. Кроме того, остается нерешенным вопрос взимания НДФЛ обособленными подразделениями предприятий и уплаты налога по месту регистрации предприятия, которое может размещаться на другой территории, нежели предоставляются услуги плательщику».

– Ангела Бочи, эксперт по финансовому управлению и местным бюджетам

Содержание комментария является авторским мнением и не обязательно отображает точку зрения USAID или правительства Соединенных Штатов.

График 3. События, которые определяли значение индекса, оценка события является суммой ее оценок по разным направлениям, поэтому она может превышать +5, или быть меньше -5

График 4. Значение отдельных компонентов іМоRе и количество событий

Таблица 1. Оценки событий и прогресса реформ по направлениям

Государственное управление +1,0
Закон про спрощення затвердження перспективных планов об’днання територіальних громад +1,0
Постановление о создании директоратов во всех министерствах +1,0
Государственные финансы +1,0
Постановление о запуске Государственной социальной службы +0,5
Изменения Бюджетного кодекса — 2020 +0,8
Госбюджет — 2020 +0,8
Закон о верификации и мониторинг государственных выплат +1,0
Монетарная система +1,0
Национальный банк усовершенствовал порядок реорганизации банков +0,8
Новый порядок эмиссии платежных карточек и операций с их использованием +1,0
Бизнес среда +2,0
Закон, который гармонизирует законодательство в сфере сравнительной рекламы с правом ЕС +1,0
Закон об отмене госмонополии на производство спирта +2,0
Энергетика 0,0

Справочная информация: Индекс мониторинга реформ (іMoРe) VoxUkraine — это независимый рейтинг усилий правительства Украины по проведению экономических реформ. Индекс базируется на экспертных оценках изменений в регуляторной среде по пяти направлениям:

  1. Государственное управление
  2. Государственные финансы
  3. Монетарная система
  4. Бизнес-среда
  5. Энергетика.

Подробнее об Индексе и методологии расчета можно узнать на сайте imorevox.org.

VoxUkraine — уникальный контент, который стоит прочесть. Подписывайтесь на нашу e-mail рассылку, читайте нас в Facebook и Twitter, смотрите актуальные видео на YouTube.

Мы верим, что у слов есть сила, а идеи имеют определяющее влияние. VoxUkraine объединяет лучших экономистов и помогает им донести идеи до десятков тысяч соотечественников. Контент VoxUkraine бесплатный (и всегда будет бесплатным), мы не продаем рекламу, не занимаемся лоббизмом. Чтобы проводить больше исследований, создавать новые влиятельные проекты и публиковать много качественных статей нам нужны умные люди и деньги. Люди есть! Поддержать VoxUkraine. Вместе мы сделаем больше.


Sorry, Comments are closed!

Внимание

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны