Цель и задачи НБУ 2017: одного инфляционного таргетирования мало

Первоочередным заданием Национального Банка Украины (НБУ) является удержание невысокого уровня инфляции. Об этом говорят закон и принципы денежно-кредитной политики на 2017-2020 гг., предложенные правлением НБУ и недавно утвержденные Советом НБУ. Но удовлетворит ли такая цель общественность?

В этой статье я утверждаю, что доверие к приверженности НБУ этой инфляционной цели оказалось под угрозой, что может сделать политику НБУ менее эффективной. Я предлагаю НБУ дополнить свои инфляционные цели четкими целями по состоянию банковского сектора[1]. Эти цели должны быть разработаны Правлением НБУ и утверждены Советом НБУ. Я оставляю обсуждение того, какими именно должны быть цели и каким должен быть механизм утверждения этих целей в соответствии с законом, вне пределов настоящей статьи.

Если коротко, моя аргументация выглядит следующим образом. НБУ сообщил, что в 2017 году будет удерживать инфляцию на уровне 6-10%. Но, по моему мнению, общественность понимает, что как в НБУ, так и в правительства есть другие, настолько же, если и не более, важные цели, выполнение которых может конфликтовать с намерением достичь невысокой инфляции. Если это так, общественность может отбросить режим инфляционного таргетирования и обещание низкого уровня инфляции как не стоящие доверия. Это серьезная проблема, поскольку недостаточное доверие к обещаниям НБУ делает действия НБУ менее эффективными.

Недостаточное доверие к обещаниям НБУ делает действия НБУ менее эффективными.

Действительно, на протяжении последних двух лет НБУ одновременно выполнял две группы заданий. Во-первых, в монетарной политике НБУ отказался от политики удержания фиксированного обменного курса и обязался проводить инфляционное таргетирование (см. принципы монетарной политики на 2017 и следующие годы). В банковском секторе НБУ проводил стресс-тестирование, заставил банки раскрыть информацию о своих настоящих владельцах и ввел жесткие ограничения взаимодействия банков со связанными лицами. Более того, Национальный Банк вывел с рынка десятки банков, которым не удалось нарастить достаточно капитала, занимавшихся отмыванием денег или мошеннической деятельностью, и национализировал большой системный банк, который должен был вот-вот упасть.

При монетарном режиме инфляционного таргетирования центральный банк публично объявляет желаемый уровень инфляции и использует все доступные инструменты, чтобы его достичь. В Украине в 2015 году этот уровень равнялся 20%, в 2016 — 12%, а на 2017 — 8% (+-2%). НБУ не удалось достичь цели на 2015 год, но 2016 год был успешным (см. решение Совета НБУ).

Если инфляционное таргетирование вызывает доверие, у него есть несколько взаимосвязанных преимуществ. Во-первых, оно повышает политическую независимость центрального банка. Определив четкую и понятную цель, центральный банк становится подотчетным общественности, а не правительству. Общественность может прямо наблюдать уровень инфляции и сравнивать его с обещаниями центрального банка. Таким образом общество имеет возможность оценивать действия центрального банка, не полагаясь на экспертов и инсайдеров. Это особенно важно в Украине, где общественность не доверяет власти и не способна выделить объективных и компетентных экспертов среди тех, кто является предвзятым и преследует собственные или политические цели[2]. Во-вторых, четкая инфляционная цель также защищает центральный банк от обслуживания краткосрочных фискальных потребностей власти, которые могли бы негативно влиять на экономику. Простым языком, правительство может быть заинтересовано в том, чтобы направить ресурсы политически важным группам (например, предоставить средства отрасли, имеющей мощное лобби в парламенте, или повысить минимальную заработную плату либо пенсии с целью снижения общественной поддержки оппозиции накануне выборов). Эти ресурсы нужно где-то найти. Ответственным вариантом является поиск через бюджетный процесс: повысить налоговые поступления, одолжить средства или перераспределить ресурсы из других государственных программ. Бюджетный процесс также подлежит общественному (парламентскому) одобрению, что снижает возможности для коррупции и фаворитизма. Конечно, есть и альтернатива — просто заставить центральный банк «напечатать» деньги и предоставить их «правильным» людям или бизнесу. Этот процесс не подлежит парламентскому надзору (отсюда много возможностей для политических услуг и коррупции) и приводит к высшему уровню инфляции. Однако, если центральный банк обязывается придерживаться инфляционной цели, он будет противиться «печати» денег.

В-третьих, инфляционное таргетирование является эффективным способом контроля над общественными ожиданиями относительно инфляции. Общественные ожидания важны настолько, насколько инфляция сама порождает себя: если все ожидают роста цен, люди будут требовать более высоких зарплат и сами поднимать цены, таким образом реализуя свои же инфляционные ожидания. Похожим образом, если все считают, что инфляция будет невысокой, никто не будет требовать повышения зарплаты и не будет повышать цены, таким образом сдерживая инфляцию. С другой стороны, если население настроено скептически и прогнозирует высокую инфляцию, сдерживание инфляции будет требовать более жесткой монетарной политики, что приведет к более медленному экономическому росту.

Общественные ожидания важны настолько, насколько инфляция сама порождает себя: если все ожидают роста цен, люди будут требовать более высоких зарплат и сами поднимать цены, таким образом реализуя свои же инфляционные ожидания.

Таким образом, для того, чтобы инфляционное таргетирование работало эффективно, инфляционная цель должна быть первоочередным приоритетом для центрального банка, а общественность и правительство должны в это верить. Если общественность не будет так считать, режим инфляционного таргетирования может быть менее эффективным.

К сожалению, в Украине сдерживание инфляции является лишь одним из неотложных вопросов в экономике и обществе в целом. Другим, настолько же важным, заданием является стабильность банковской системы. Одним из ключевых заданий центрального банка на протяжении нескольких последних лет был вывод с рынка банков, занимавшихся отмыванием денег или мошенничеством. Кроме того, центральный банк проводил стресс-тестирование и требовал от банков нарастить капитал, прекращая работу не выполнивших этих требований банков. Более того, немало банков использовало (а некоторые используют до сих пор) ограниченные бизнес-модели, которые обслуживают небольшое количество клиентов или имеют высокую долю недействующих кредитов. В конце концов, проблемы с крупнейшим системным банком «Приватбанком» привели к его национализации, что превратило государственные банки в основных игроков в финансовой системе. Как результат, общественность, бизнес и политические элиты могут считать одним из приоритетов Национального Банка Украины и других регуляторных институтов обеспечения того, что банковский сектор станет здоровым, прозрачным и готовым эффективно обслуживать украинскую экономику. Таким образом, вера общественности в то, что инфляционное таргетирование является приоритетом для центрального банка, может падать, снижая его эффективность.

Кроме того, если очистка банковской системы является одним из решающих заданий центрального банка и, надеемся, правительства, отсутствие четких и прозрачных целей представляет ту же угрозу, которой пытается избежать режим инфляционного таргетирования. Если центральный банк не обязывается придерживаться понятных общественности целей и графика действий в банковском секторе, работу центрального банка будет оценивать правительство и профессиональное сообщество[3]. Учитывая нехватку общественного доверия к СМИ, экспертам и политической элите, любую профессиональную оценку работы центрального банка могут поставить под сомнение те, кто может пострадать от устранения нечестных и неплатежеспособных банков. Более того, отсутствие целей значит, что центральный банк не имеет ни одного внешнего ориентира для своих действий. Конкретные действия и график их выполнения по отношению к конкретным банкам могут согласовывать уже в процессе совместно с правительством и влиятельными элитами. Это подставляет банк под политическое влияние или по крайней мере создает впечатление, что такое влияние существует. Общественность понимает это — и у нее закономерно появляются подозрения, позволяющие заинтересованным группам снизить доверие к центральному банку, и как следствие, его эффективность.Именно это и происходит в Украине: в то время как большинство экспертов и внешних наблюдателей аплодируют героическим усилиям НБУ в борьбе с мошенничеством и неплатежеспособностью в банковском секторе, общественность часто считает, что банк действует согласно политическим или, даже корыстным, мотивам президента и правительства.

Чтобы решить эту проблему, центральный банк может сохранить инфляционные цели, но также определить четкие и прозрачные цели по отношению к состоянию банковского сектора. Центральный банк должен в дальнейшем придерживаться графика достижения этих целей. Иначе общественность будет продолжать подозревать центральный банк в действиях под политическим давлением, справедливо или несправедливо, а доверие к банку будет дальше подрываться реакционными силами.