Наталья Шаповал: «Нужно менять экономическую политику, а не систему госзакупок»

Наталья Шаповал – вице-президент Киевской школы экономики (Kyiv School of Economics, KSE), частного учебного заведения с 23-летней историей и безупречной репутацией. В KSE Наталья руководит департаментом экономических и политических исследований, в состав которого входят три центра: совершенствования закупок, экономической журналистики и торговли. Центры обучают закупщиков, экспортеров и журналистов и занимаются прикладными исследованиями. В этом интервью мы говорили с Натальей о системе ProZorro, которая стала обязательной для всех гостендеров в последние годы.

Prozorro — это больше пиар или всё-таки полезная штука?

ProZorro — полезная штука, которая помогает проводить торги в электронном формате. Проведение самого тендера перевели на электронную платформу, и выбор поставщика стал видимым. Конечно, не весь цикл закупок проходит через Prozorro. Поэтому остаются уловки, которые помогают систему обойти.

Например, составление условий конкурса под конкретные компании.

Начиная с определения потребности, что нужно купить. Например, среднестатистическое госпредприятие, открытое при СССР, делает закупки в Беларуси или России. Его потребности обусловлены технологическим процессом, который формировался годами. Оно не может просто так взять и купить другие болты. Соответственно, некоторые заказчики ищут пути купить что-то очень конкретное у очень конкретного поставщика.

Другая проблема — имплементация контракта. В системе ты видишь документы, но непонятно, соответствуют ли они реальности.

Но система Prozorro сделала процесс более прозрачным. В системе используется электронный аукцион, который позволяет лучше определить цену, купить дешевле.

Более того, подозрений в коррумпированности самой IT системы, ее администратора или «полиси-мейкера» больше нет. Если и говорят сейчас о коррупции в закупках, то это не касается департамента Минэкономразвития, или госпредприятия «Прозорро».

Первый замминистра экономразвития Максим Нефьодов говорит о миллиардах экономии благодаря Prozorro. Вы рассчитывали реальную экономию?

Я бы не хотела критиковать расчеты Максима, потому что существуют разные способы оценки. Мы пробовали просчитать эту экономию по-другому. Благодаря не очень удачной реализации реформы газового рынка в госсекторе, у нас была возможность такой эксперимент провести. Там практически год одна часть закупщиков полагала, что покупать можно только у облгазов и «Нафтогаза», а другая часть рассчитывала на открытый рынок и покупала у всех, кто продает. Очень подходящая выборка. Те, кто делали ставку на облгазы и «Нафтогаз», использовали переговорную процедуру. Те же, кто делали ставку на открытый рынок, покупали через аукционы. Мы учли такие факторы, как географическое расположение, постоплата или предоплата. В итоге пришли к выводу, что экономия от участия в аукционах составила около 3%. В среднем в год заключают контрактов на 260 млрд. 3% экономии — это 7,8 млрд гривен.

Одна из целей вашего центра — выявление коррупции. Выявили?

Гораздо больше про коррупцию мы поняли не по данным, а по работе с участниками наших групп по закупкам.

Одна из проблем коррупции в госзакупках связана не с тем, что люди коррумпированы, а с тем, какой у нас сложился способ реализации экономической политики. Я не могу привести доказательства. Но, на мой взгляд, есть признаки того, что некоторые госкомпании по своей или чужой инициативе используют закупки как средства экономической политики для поддержки каких-то конкретных  производителей. И в итоге тендеры некрасивые, затягиваются, тратится множество ресурсов заказчиков и участников, чтобы победила «правильная компания», «производитель», «не китайцы» и тд.

Но благодаря Prozorro видно, когда участник приходит не ради победы, а ради создания видимости конкурентного аукциона. Это не преступление, но такие тенденции нездоровы.

Вы говорите,что проблема не со стороны администраторов системы закупок, а со стороны организаций, которые закупки совершают. Корпоратизация госпредприятий, создание независимых набсоветов — это решение вопроса или это тоже не поможет?

Корпоратизация – это однозначно здоровый и полезный процесс для госпредприятий. Важно, чтобы они публиковали финансовую отчетность, ключевые показатели эффективности (KPI), чего надо достичь и за что выдают зарплаты, бонусы в конце года.

Дьявол кроется в деталях. Важно, чтобы команда была правильная. Чтобы люди были патриотично настроены, были готовы и хотели вникать в тему. Тогда это не будет формальностью. Совет директоров может решить модернизировать какое-то предприятие, но оно само по себе не модернизируется. Важно, какие люди включены в процесс, вызывает ли их работа доверие у инвесторов.

Вы говорили о поддержке отечественного производителя — что часто за этим скрыты коррупционные моменты. Но нельзя ли в самом деле стимулировать закупки у отечественного бизнеса через систему закупок и сделать это без коррупции?

Проактивная экономическая политика имеет смысл. Её целью может быть подача правильных сигналов тем или иным секторам бизнеса. Есть аргументы и «за», и «против», но надо отличать экономическую политику от системы закупок.

Давайте искать новые прозрачные способы ведения экономической политики. Потому что те, которые использовались раньше — тарифы, субсидии, прямая поддержка — все они не сработали. И в конечном итоге привели к коррупции.

То есть нужно менять экономическую политику, а не систему госзакупок. Заставить несколько крупных госпредприятий все время покупать у нескольких других крупных украинских предприятий — это не выход.

Как изменился рынок госзакупок после запуска Prozorro, видно ли на нем образование крупных посредников, продавцов?

Мне кажется, появляется специфическая прослойка рынка. И бизнес-модель его участников можно назвать так: «Впарю что угодно через ProZorro» или «Продам что угодно предприятию Х». Это сродни клиринговому дому. Собрал у нескольких производителей, структурировал, и выгодно продал. Может быть другая комбинация, когда агент уже решает, кто выиграет, а кто нет. Такой себе суперпродажник. Все это можно объединять с другими сервисами, например, юридическими. В итоге получается, что ты можешь и продать, и проконсультировать, и обжаловать результаты тендера.

Точно так же в закупках некоторых больших компаний. Ты иногда не увидишь этого самого национального производителя, но увидишь какой-то другой бренд, который от имени разных производителей постоянно что-то навязывает госпредприятию. Этим могут заниматься экс-закупщики госпредприятия, которых сократили. И эти профессионалы уже реализовывают себя в новом бизнесе.

Суперпродажников достаточно сложно показать на данных. Но приведу пример рынка фармацевтической продукции. Там есть несколько крупных дистрибьюторов. Это, как минимум, клиринговый дом, который возможно делает рынок более эффективным в существующих регуляторных ограничениях.

Негативной стороной такого процесса может быть перестройка рынка определенным образом, который дает монопольные/олигопольные преимущества конкретным игрокам – и изменить это становиться очень сложно.

Мы помним скандал с закупкой топлива для армии, когда цена менялась на основании дополнительных соглашений уже после конкурса. Как с этим бороться?

Мы смотрели ситуацию по рынку дизтоплива. Там, по-моему, меняют каждый шестой контракт. В основном повышают. Это может свидетельствовать как о злоупотреблении, так и просто отображать объективную реальность – нехватку нормальных экономических инструментов для подтягивания цены к рынку. Есть товары, на которые цена постоянно меняется: на газ или дизтоплив может держаться на месте всего пять часов. В Европе или в Америке ты можешь заключить форвардные, фьючерсные контракты, опционы, спот или годовой контракт, то есть плавающие цены. В Украине в контракте указывают только фиксированную цену. И возможности отредактировать ее уже не будет.

Мы просматривали связь между демпингом в аукционах и допсоглашениями. И выявили статистическую связь. Те, кто очень низко падают в аукционах, потом с гораздо большей вероятностью приходят с допсоглашением.

«Укрзализныця» пробовала внедрять формульное ценообразование, но этот механизм сперва не удавалось реализовать юридически. Заказчики находили разные выходы, например, составляли более короткие контракты. Но какого-то системного решения долгое время не было. Мы посоветовали Минэкономразвития, как запустить этот механизм, какую использовать формулу. После чего механизм заработал.

Как в идеале должна проходить процедура обжалования?

В некоторых странах этим занимается Антимонопольный комитет или суд. В Украине – специальная коллегия по рассмотрению жалоб в Антимонопольном комитете. Проблема в том, что поступает много жалоб. Соответственно, коллегия не может нормально и быстро с ними справляться. Стоимость подачи жалобы составляет 5000 гривен. Для больших торгов это не проблема. Подал за год 100 жалоб, потратил 50 тысяч гривен, зато потом выиграл один большой тендер. Можно разработать более прогрессивную модель. Чтобы те, кто участвуют на маленьких торгах, платили меньше, а те, кто на больших – платили больше. Такая модель уже разработана, в том числе с нашей помощью, но соответствующий закон еще не принят.

Еще одна проблема – отсутствие фильтра в жалобах. Например, если участник написал какую-то глупость в жалобе, то Антимонопольному комитету всё равно придется подготовить официальный ответ с печатью. И на это уйдет четыре дня.

Видите ли вы какую-то угрозу для Prozorro, риск возвращения к старым правилам?

Всегда есть риск скатиться назад. Но процесс профессионализации запущен, люди учатся, разбираются, министерство пишет, ЕС помогает гармонизировать систему. Но стоит что-то поменять в администрировании системы, изменить IT-стандарт – и всё уже будет работать иначе.