Beta

Навстречу программе зеленой модернизации Украины

Photo: depositphotos / philipus
28 мая 2021
FacebookTwitterTelegram
73

Недавно Украина взяла на себя обязательство достичь углеродной нейтральности в 2060 году и объявила о поддержке Европейского зеленого курса, целью которого является сведение баланса выбросов к нулю к 2050 году. Ступив на путь декарбонизации и двигаясь в ЕС, Украине нужно будет принять более жесткие экологические правила и стандарты, введенные Зеленым курсом. В то же время стране нужно будет реструктурировать угольную отрасль, которая является субсидированной, убыточной и вредит окружающей среде. Для эффективного решения этих вопросов мы предлагаем хорошо скоординированный набор программных мероприятий по трем направлениям — более эффективное регулирование энергетического рынка, налогообложение выбросов двуокиси углерода и создание фонда зеленой модернизации. Этот фонд мог бы направлять часть доходов от углеродного налога на поддержку зеленой модернизации энергетического и промышленного секторов Украины, в то время как остальные можно было бы использовать для социальной защиты бывших шахтеров, малоимущего населения и других уязвимых групп. 

В городе Покровск, который находится в контролируемой правительством части Донецкой области, уже более года длятся протесты шахтеров и перекрываются дороги из-за постоянных задержек зарплат. Несмотря на значительные государственные субсидии, многие украинские угольные шахты работают на пределе коммерческой жизнеспособности. В Покровске находится одна из крупнейших угольных шахт Украины. Она поставляет коксующийся уголь для части предприятий металлургической отрасли Украины, сосредоточенных на востоке и юго-востоке страны. Покровск, как и в целом Донецкая и Луганская области, в определенной мере воплощают уязвимость украинской экономики. 

Когда-то процветающие угольная и металлургическая отрасли, оставшиеся с советских времен, попали под серьезный удар — из-за распада Советского Союза и переходного периода, который характеризовался плохим управлением, коррупцией, хроническим недоинвестированием, а недавно еще и из-за катастрофической войны на Донбассе. В то время как большинство отраслей украинской экономики более-менее успешно диверсифицированы, некоторые регионы, например Донецкая и Луганская области, все еще в значительной степени зависят от угольного сектора, подобно Рурской области Германии во второй половине 20-го века. Учитывая снижение доходности украинских угольных шахт, неустойчивые субсидии и климатические амбиции Украины, постепенный отказ от добычи угля является для Украины неизбежным шагом на пути к декарбонизации.

Недавно Украина взяла на себя обязательства по достижению углеродной нейтральности к 2060 году и провозгласила поддержку Европейского зеленого курса, целью которого является сведение баланса выбросов к нулю к 2050 году. К 2030 году пересмотренный Национально-определенный взнос (NDC2) устанавливает цель по снижению выбросов парниковых газов во всех отраслях экономики по крайней мере до 35% уровня 1990 года. В то время как общие цели по уменьшению выбросов в целом соответствуют Парижскому соглашению, текущая политика остается нескоординированной по секторам и недостаточной по объему и масштабам. Не в последнюю очередь из-за отсутствия скоординированной политики стране трудно мобилизовать достаточный инвестиционный капитал для финансирования низкоуглеродной инфраструктуры. Доступ к капиталу для частных компаний остается трудным, капитальные затраты высоки, а возможности внешнего финансирования ограничены. 

Кажется, сейчас Украина застряла посередине между своим углеродосодержащим прошлым и низкоуглеродным будущим. Эта серая зона — опасное политическое пространство, поскольку создает неопределенность для инвесторов, предприятий и лиц, ответственных за разработку политики. Если секторальная политика будет оставаться нескоординированной, половинчатые реформы могут привести к большим расходам без значительного уменьшения выбросов. Бездействие также не является альтернативой, особенно в свете упадочной инфраструктуры страны и таких рисков как механизм корректировки углерода на границе (CBAM) и директивы о крупных установках сжигания и промышленных выбросах (LCPD & IED), которые маячат на горизонте. Итак, выражаясь метафорически, нападение — лучшая форма защиты: амбициозное действие в защиту климата сегодня лучше, чем реагирование на неотложные инфраструктурные потребности и усиление внешнего давления завтра. Более того, ответственные за принятие решений лица должны осознать, что «застрять посередине» на самом деле может обойтись дороже, чем двигаться вперед — энергетический переход в Украине, скорее всего, будет не только более эффективным, но и более дешевым, если реформы будут амбициозными и активно проводиться на начальном этапе. 

Хотя это может выглядеть нелогично на первый взгляд, однако есть важные причины, по которым смелые действия лучше колебаний. Твердая настроенность идти амбициозным и четким путем декарбонизации, в том числе всесторонняя и скоординированная политика, обеспечивающая ее достижение, посылает мощный сигнал инвесторам: инвестиции в низкоуглеродные технологии будут безопасными и прибыльными. Это позволяет избежать расточительных инвестиций в «обесцененные активы» вроде дополнительных тепловых электростанций, уменьшает политическую незащищенность а, следовательно, и надбавки за риск для капитальных расходов, и мобилизует внешнее финансирование со стороны двусторонних и многосторонних институций, а также иностранных инвесторов. Также регулирование в соответствии с европейскими стандартами позволяет избежать затрат, обусловленных CBAM ЕС, и санкций за превышение лимитов выбросов LCPD & IED. А еще реформа системы регулирования может ликвидировать обязательства по расточительным субсидиям на рынке электроэнергии, субсидий на добычу угля и других косвенных субсидий на ископаемое топливо, например, на грузовые перевозки коксующегося угля. Наконец, что не менее важно, большее проникновение возобновляемой электроэнергии (в сочетании с надлежащим хранением, управляемой пиковой генерацией и/или управлением спросом на электроэнергию) и всесторонняя реформа рынка электроэнергии могут уменьшить рыночное влияние доминирующих производителей тепловой энергии, тем самым снизив цену электроэнергии для потребителей.

В целом Украине нужно сосредоточиться на трех политических мерах: совершенствование регулирования, увеличение цены на выбросы CO2 и снижение капитальных расходов на инвестиции в устойчивое развитие с помощью хорошо управляемого фонда зеленой модернизации. Важно, что такая политика может достичь своих целей только при условии реализации всех компонентов. Повышение цены на выбросы CO2 до европейского уровня нанесет вред углеродосодержащим отраслям, если не будет поддерживаться фондом зеленой модернизации, который направит часть доходов от углеродного налога на поддержку инвестиций в низкоуглеродные технологии пострадавших отраслей. С другой стороны, фонд зеленой модернизации стимулировал бы лишь незначительную декарбонизацию, если бы ему не способствовал более высокий налог на выбросы CO2 и усовершенствованная регуляторная среда — например, тарифы, которые обеспечивают покрытие расходов на рынке электроэнергии, что делает инвестиции в низкоуглеродные технологии выгодными для отдельного инвестора. В то время как регуляторные изменения улучшат функционирование имеющихся рынков, они не принесут фундаментальных изменений без более высокого налога на выбросы CO2 и фонда зеленой модернизации, который будет стимулировать глубокую декарбонизацию. 

Как отмечалось выше, амбициозная климатическая политика может служить триггером зеленой модернизации Украины. Значительная часть энергетического и промышленного капитала страны полностью обесценена, нередко технологически устарела и изношена. Эти активы нужно быстро модернизировать или заменить. Такие города как Покровск и другие районы добычи угля нуждаются в инвестициях для перехода к пост-угольной экономике. Юго-восток Украины и страна в целом имеют большой потенциал для производства электроэнергии из возобновляемых источников — в частности солнца и ветра. При наличии надлежащей регуляторной среды, инвестиции в низкоуглеродные технологии могут стать важным элементом построения постугольной экономики даже в тех регионах, где когда-то преобладали угольная и тяжелая промышленность. В 120 километрах к югу от Покровска, в Никольском и Мангушском районах Донецкой области, китайско-украинский консорциум недавно объявил о планах построения крупнейшей в Европе наземной ветроэлектростанции с 800 МВт установленной мощности без государственных субсидий.

В то время как в течение последних лет в секторе возобновляемых источников энергии наблюдался бум из-за щедрых льготных тарифов, это создало другие проблемы вроде все более обременительного долга по обязательствам государства (PSO), отвечающего за финансирование этих зеленых тарифов. Плановый переход к аукционам — это шаг в правильном направлении для решения этих вопросов. Он должен сочетаться с переходом от жестких льготных тарифов к льготным надбавкам (в идеале в форме контрактов на разницу цен), дополненным реформами модели PSO и оптовым рынком электроэнергии (например, отмена ценовых ограничений ради поощрения внедрения гибкой пиковой генерации и хранения*).

Инвесторы все чаще интересуются потенциалом сектора возобновляемых источников энергии в Украине, но регуляторные преграды, низкая цена на выбросы двуокиси углерода и отсутствие эффективной поддержки инвестиций в низкоуглеродные технологии препятствуют настоящий мобилизации ресурсов в масштабах всей экономики. В частности, в других отраслях, например промышленности, строительстве и транспорте, инвестиции в низкоуглеродные технологии все еще отстают от уровня, необходимого для достижения энергетических и климатических целей Украины. Важно, что эти секторы также более трудоемкие, чем сектор возобновляемых источников энергии. Поэтому хорошо разработанные нормативные и фискальные стимулы могут иметь важное влияние на занятость. В сочетании со схемами досрочного выхода на пенсию для старших рабочих и возможностями переквалификации более молодых рабочих, это может обеспечить устойчивый в социальном плане отказ от угля, когда бывших шахтеров обучают энергоэффективному переоборудованию зданий, электрификации железных дорог и т.д. 

Следующим шагом для тех, кто принимает решения в Украине, должна была бы быть разработка более подробных предложений по улучшению регулирования, увеличению углеродного налога и оптимизации инвестиций в различных секторах. В рамках оказания поддержки Министерству энергетики Украины в разработке Национального плана по энергетике и климату Украины, проект Low Carbon Ukraine разработал серию из десяти предложений по важнейшим вопросам. Программные документы предоставляют всесторонний анализ и предлагают конкретные меры на основе международного опыта. Мы предлагаем введение линейно растущего налога на выбросы углерода, который будет достигать 39 евро/tCO2 в 2030 году и который в идеале будет взиматься со всей цепочки и охватывать все секторы экономики (подробности предложения можно найти здесь). Хотя такая система, безусловно, амбициозна в контексте украинских условий, мы считаем, что она поможет избежать уплаты сборов за корректировку углерода на границе в экспорте в ЕС и в то же время обеспечит направление этих средств на выгодные инвестиции в Украину, смягчая эффект дополнительной налоговой нагрузки. С этой целью повышенные налоговые поступления могут частично использоваться для финансирования мероприятий по декарбонизации в наиболее пострадавших отраслях промышленности через фонд зеленой модернизации и компенсировать расходы потребителей с низким уровнем доходов за счет расширения программы коммунальных субсидий.

Вместе с увеличением квот по распределению мощностей возобновляемой энергии на аукционах, внедрением аукционов по сберегающим мощностям и реформы регулирования схемы PSO и рынка электроэнергии, эти меры обеспечат внедрение возобновляемых источников энергии, соответствующее целям Украины по декарбонизации, обеспечивая при этом безопасность поставок. Своевременная синхронизация с энергосистемой Европы может помочь в достижении этих целей, одновременно увеличивая энергетическую независимость от России и уменьшая долгосрочные расходы на электроэнергию. Фонд зеленой модернизации также может играть ключевую роль в декарбонизации украинского металлургического сектора в средне- и долгосрочной перспективе, как указано в нашей оценке этого ключевого сектора украинской экономики. 

Для строительного сектора мы предлагаем амбициозную программу модернизации энергоэффективности для 50% общественных зданий до 2030 года. Мы показываем, как это можно было бы финансировать путем выпуска зеленых облигаций, что приведет к экономии затрат на энергию, превышающей капитальные затраты на модернизацию. Такая программа для общественных зданий могла бы служить тренировочной площадкой для строительных компаний, готовя почву для подобных мероприятий в жилом секторе. 

Наконец, мы также предлагаем интегрированную транспортную стратегию, касающуюся железнодорожного, автомобильного и авиационного транспорта. Мы утверждаем, что низкий уровень автомобилизации следует рассматривать не как недостаток, а как преимущество, позволяющее Украине избегать ошибок и скачкообразного регулирования системы мобильности, ориентированной на автомобиль, в пользу системы, ориентированной на транзит. Для этого налогообложение транспортных средств на основе выбросов и взимание платы за перегруженность дорог в городах могут, например, дополнительно финансировать инвестиции в железнодорожную инфраструктуру и общественный транспорт. 

Мы надеемся, что эти предложения будут способствовать плодотворной и конструктивной дискуссии и помогут Украине разработать амбициозную, но реалистичную энергетическую и климатическую политику. У Украины есть историческая возможность выйти на путь зеленой модернизации, если сейчас она будет осуществлять комплексную реформу системы регулирования. Это поворотный момент для тех, кто принимает решения, чтобы воспользоваться этой возможностью.

* В нашем анализе мы показываем, что устранение ценовых ограничений для обеспечения высоких «цен дефицитного ресурса» (scarcity prices) согласуется с низкими средними ценами (ссылка).

Авторы

Предостережение

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны