Непереломимый тренд. Что помешало выполнить бюджет-2018

«Бюджет 2018 будет выполнен и по доходам, и по расходам», — пообещал в сентябре прошлого года премьер-министр Владимир Гройсман. Об основаниях для такой уверенности премьер не сказал, а услышать о них было бы очень интересно. Бюджетные дела на тот момент шли не лучшим образом.

С начала года бюджет не выполнялся ни по доходам, ни по расходам, весной министр финансов Александр Данилюк вообще допускал секвестр бюджета (позже его преемница Оксана Маркарова эту перспективу опровергла), в первом полугодии ряд расходов вообще не проводились, либо проводились по минимуму. Летом возникли задержки с выплатой пенсий. Переговоры о новой программе с МВФ, от которой зависела способность Украины выйти на внешние рынки, продолжались без чётких сроков завершения.

И хотя в октябре с МВФ удалось договориться, выйти на полное выполнение бюджета не удалось. По итогам года план по доходам Минфин выполнил на 98%, по расходам – на 95,3%.

VoxUkraine проанализировал, почему в прошлом году не удалось прервать тренд невыполнения бюджета и чего ждать дальше

Доходы. Слабое звено — основные налоги

Бюджет-2018 по доходам выполнен на 98% — недобор составил 18,5 млрд грн.

Невыполнение бюджета по доходам — почти обычное дело. За последние пять лет выполнить план удалось лишь в 2015 году.

Причина неисполнения бюджета прошлого года — недобор основных налогов. (Рис 1.)

НДС. Доходы от налога на добавленную стоимость (с учетом возмещения) оказались на 2% или 9,9 млрд. грн. меньше запланированных. Основная причина — выросли заявки на возмещение НДС. Возмещение НДС происходит автоматически по принципу «сколько нужно — столько государство возместило». В прошлом году сумма заявленного к возмещению налога выросла на 11,6 млрд грн, то есть на 9,7% по сравнению с 2017 годом.

Акцизы. Из-за падения производства табачных изделий на 8,5% план по акцизам не удалось выполнить на 4% — собрано 118,8 млрд. грн., что на 5,2 млрд грн. меньше плана. Падение производства сигарет частично объясняется формированием запасов производителями накануне повышения акцизных ставок.

Рента. В бюджет поступило 45,3 млрд грн ренты, что на 3% или 1,3 млрд. грн. меньше плана. Все потому, разъясняет Минфин, что в декабре 2017 году бизнес заплатил 4,8 млрд. грн., которые были заложены в план 2018 года.

На налогах на импорт сказалось укрепление гривны. Бюджет 2018 года рассчитывался по среднегодовому курсу 29,3 гривны за доллар, тогда как фактический курс оказался на уровне 27,2 грн. Это замедлило темпы прироста поступлений от налогов на импорт, а именно ввозной пошлины, импортного НДС и акциза на импортные товары.

Ниже заложенных в госбюджет цены на нефтепродукты и меньшие объемы импорта газа также стали причинами невыполнения бюджета по доходам из-за снижения поступлений от соответствующих акцизов.

Меньшие налоговые поступления частично удалось компенсировать за счёт перевыполнения налога на прибыль и дивидендов от НАК «Нафтогаз Украины». Доходы от перечисленной доли чистой прибыли и дивидендов госпредприятий составили 39,7 млрд. грн., что на 3,4 млрд. грн. больше плана. Налога на прибыль удалось собрать 96,9 млрд. грн., что на 14,6 млрд. грн. больше запланированного.

Расходы. Социалка и оборона в приоритете

В 2018 году Минфин не профинансировал 4,7% или 48,3 млрд грн расходов из запланированных 1034,1 млрд грн. Это самый высокий уровень невыполнения расходов за последние четыре года. Большим он был в кризисном 2014 году, когда государство не профинансировало 6,7% запланированного (Рис 2).

В этом году Минфин называет две основные причины неполного проведения расходов. И как ни парадоксально это звучит, можно сказать, что одна из них положительная. Дело в том, что укрепление курса гривны позволило Минфину сэкономить 12,3 млрд грн. на обслуживании госдолга.

Вторая, уже вовсе не положительная, причина — ряд расходов не удалось провести из-за задержек с проведением тендеров.

Социальные расходы. По результатам года правительство полностью профинансировало все защищенные статьи расходов, утверждает в своем официальном комментарии Министерство финансов.

Действительно, отчетность Казначейства доказывает, что львиная доля социальных расходов профинансирована на 100% или близком к этому уровне. (Рис 3). Минфин полностью профинансировал дотацию Пенсионному фонду, социальные пособия афганцам, чернобыльцам и другим льготникам. Уровень исполнения расходов на субсидии — 98%.

Образование и здравоохранение. Министерства образования и здравоохранения — в топе по уровню проведения расходов, особенно по программам, которые обеспечивают реализацию образовательной и медицинской реформ. Так, Новая украинская школа профинансирована на 98%. Расходы на Национальную службу здравоохранения и оказания первичной медпомощи населению составили 96% и 98% плана соответственно.

Расходы на оборону и безопасность. Министерство обороны и Служба безопасности Украины — ведомства, расходы  по которым были проведены на 99%. Аналогичная ситуация и с расходами на Совет национальной безопасности и обороны.

Трансферты местным органам власти и расходы на региональное развитие. Подход Минфина к финансированию местных расходов оказался выборочным. Так, образовательную и медицинскую субвенции, базовую и стабилизационную дотации в прошлом году было профинансировано полностью. Субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных общин также профинансирована на 98%. Иная ситуация с Государственным фондом регионального развития — в первом полугодии расходы по нему почти  не проводились (за 6 мес. выделено 28,3 млн  грн с 2 млрд грн плана из общего фонда, финансирование из спецфонда не проводилось). Уровень финансирования ДФРР по итогам года составил 63% — из запланированных 6 млрд. грн. государство выделило 3,8 млрд грн. Субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на реформирование здравоохранения в рамках совместного с Международным банком реконструкции и развития проекта профинансирована на 47%.

Одна из причин подобной избирательности — высокая социальная составляющая субвенций и дотаций — за их счет местные органы власти выполняют социальные гарантии государства. В свою очередь расходы на развитие относятся к незащищенным, то есть таким, которые государство может финансировать в зависимости от наличия в бюджете средств.

Экономическая деятельность. Финансирование экономической деятельности в прошлом году было неоднородным. На государственную поддержку шахт Минфин потратил 71% из запланированного (1,1 млрд. грн. вместо 1,5 млрд. грн.), тогда как другая программа — по обеспечению отечественного производства угольной продукции — профинансирована на 98%. Другая значительная часть экономических расходов — расходы на дорожное хозяйство — финансировалась также по-разному. При 100% выделении субвенций на ремонт дорог местного значения (общегосударственные расходы Укравтодора) финансирование ремонта отдельных дорог государственного значения «хромало». Так, на ремонт автомобильной дороги Харьков — Охтырка государство выделило 60% от запланированного, дороги Житомир — Черновцы – 66%. В целом расходы Укравтодора были профинансированы на 93% от плана.

Охрана окружающей природной среды. Сфера, которую государство недофинансировало на 0,9 млрд. грн. Львиная доля этой экономии (0,7 млрд. грн.) приходится на расходы на охрану и рациональное использование природных ресурсов. Уровень проведения расходов по различным программам Министерства экологии колеблется от 45% до 99%. Самый высокий он в сфере экологического контроля — расходы государственной экологической инспекции профинансированы на 99%. На втором месте — государство профинансировало 98-99% от плана — расходы на сохранение природно-заповедного фонда, мероприятия и контроль в зоне отчуждения.

Расходы, которых не было. В бюджете-2018 есть 19 статей расходов, средства на которые не были выделены вообще. Общая сумма невыделенного ресурса — 1,3 млрд. грн. Наибольшие статьи, Минфин не профинансировал — расходы Нацгвардии на повышение обороноспособности и безопасности государства в сумме 250 млн. грн. Еще 190 млн. грн. государство сэкономило на развитии пограничной дорожной инфраструктуры, в том числе на границах с Польшей и Венгрией. Также к этой категории относится расходы, необходимость в проведении которых в прошлом году так и не появилась — это расходы резервного фонда в объеме 508 млн. грн. и расходы на проведение выборов народных депутатов (32,2 млн. грн.).

Дефицит

Основные источники финансирования дефицита — внешние и внутренние заимствования, поступления от приватизации. Два из них в течение года были достаточно проблемными. Во-первых, сложные переговоры с МВФ о новой программе сотрудничества блокировали возможность Украины получить 750 млн долларов гарантий Всемирного банка и выйти на внешние рынки на выгодных условиях. До октября прошлого года уровень внешних заимствований не превышал 24% плана. Договорённость о новой программе с МВФ сделала возможным выход Украины на внешние рынки только в четвертом квартале. В конце года удалось привлечь 2 млрд долларов.

Во-вторых, план поступлений от приватизации выполнен на рекордно низкие 0,7%. Этот показатель был бы даже хуже, если бы в декабре прошлого года Минфин не уменьшил план поступлений от продажи государственного имущества с 21,3 млрд грн до 18,8 млрд грн. Эта ситуация повторяется уже восьмой год подряд — Минфин закладывает в бюджет многомиллиардные доходы от распродажи госактивов, однако из года в год обещания запустить большую приватизацию так и не становятся реальностью.

Все эти факторы заставили Минфин в течение года сосредоточиться на привлечении внутренних заимствований и регулярно проводить аукционы по размещению ОВГЗ. Они стали компенсатором недобора средств от приватизации.

Несмотря на довольно сложную ситуацию с финансированием, на первый взгляд год завершили не так уж и плохо — с дефицитом 59,2 млрд грн, что на 37% меньше плана. Частично этого удалось достичь за счет экономии на обслуживании госдолга и неполном проведении расходов развития. Кроме этого, в 2018 году Минфин отказался от авансовой выплаты январских пенсий в декабре, что также уменьшило расходы.

Прогноз на 2019: риски, которые не желают исчезать

Невыполнение бюджета продолжилось и в этом году. Падение импорта и возмещение рекордных 19,7 млрд грн НДС стало причиной того, что налогов в январе удалось собрать меньше, чем планировалось. Возмещенная сумма НДС нетипично большая — в среднем в прошлом году государство возмещало бизнесу ежемесячно 11-11,5 млрд грн. Дело в том, что в январе бизнес получил 8,7 млрд грн налога, начисленных по декларациям ноября по результатам камеральных проверок. Также сказался и фактор сезонности. В последующие месяцы ожидается стабилизация ситуации и снижение сумм возмещения НДС ориентировочно до 13-14 млрд грн в месяц.

Уже сейчас понятно, в перспективе на наполнение бюджета-2019 будут влиять такие факторы.

Курс гривны. В 2019 году остается под угрозой план по выполнению акцизов и импортных налогов. Причина — укрепление гривны, которое длится с конца прошлого года. Запланированная с 1 июля индексация акцизов на табак может привести к повторению ситуации прошлых лет, когда перед повышением налоговых ставок компании формировали складские запасы и минимизировали налоговую нагрузку.

Доходы от госпредприятий. В Государственной фискальной службе указывают и на другой момент — риск недополучения поступлений от чистой прибыли госпредприятий. МЭРТ предлагает уменьшить норму отчисления в бюджет части чистой прибыли госпредприятий с 75% до 50%, тогда как Минфин наоборот — рассматривает вариант ее повышения до 90%. По расчетам фискальной службы, первый вариант уменьшит доходы бюджета примерно на семь миллиардов гривен, тогда как второй — позволит выполнить план. Другое последствие — государственные предприятия будут отдавать фактически весь свой доход государству вместо того, чтобы направлять его на развитие. Этот вопрос правительству ещё предстоит урегулировать.