Оттолкнуться от дна. В первом квартале 2021 года власть вспомнила о реформах

В начале 2021 года удалось сдвинуть с места несколько важных вопросов — были приняты законы о водном транспорте, электронных коммуникациях, финансовом лизинге, создании Бюро экономической безопасности. Такой широкий спектр направлений можно считать как позитивом, так и недостатком, ведь это может свидетельствовать о распылении усилий власти и отсутствии у неё определенного фокуса. А вот что точно стало негативом в первом квартале 2021-го — это снижение ставки НДС для некоторых видов аграрной продукции. Новое регулирование искажает «правила игры» в бизнесе и может снизить налоговые поступления в госбюджет. 

Еще одно обсуждаемое изменение — закон об «инвестнянях». В Индексе реформ оно попало сразу в два направления — Государственные финансы и Бизнес-среда. Но в обоих получила от экспертов как положительные, так и отрицательные оценки, которые сформировали итоговую оценку 0 баллов.

Дальше о реформах подробнее.

Главные события 1 квартала 2021 года:

Среди всех нормативных актов, выданных государственными органами, эксперты Индекса отобрали 39 способных повлиять на правила игры в стране (в четвертом квартале мы насчитали только 16 важных изменений, а за квартал до того — целых 50). Среди них 34 реформы, 3 события с оценкой 0 (ноль) баллов и 2 антиреформы. Средняя оценка события в раунде составила +1,1 балла (из диапазона от +5 до -5). Это на треть больше, чем в предыдущем квартале. Тогда виновниками среднего балла в +0,7 стали решения Конституционного суда о неконституционности положений Закона «О предотвращении коррупции» и малое количество реформ за квартал. 

Мощная тройка

На этот раз три реформы пересекли отметку в +2,0 балла, которая, по нашему мнению, отделяет весомые реформы от менее значимых. 

Среди топ-реформ в первом квартале 2021:

✓ закон об электронных коммуникациях (Индекс реформ 152, +3,0 балла) существенно упростил процедуры лицензирования для операторов связи. Ранее компании могли получить лицензию только для конкретной частоты (2G, 4G и т.д.). Новый закон ввел единую лицензию для всех технологий. Также расширились возможности Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации (НКРСИ). Теперь комиссия установит географический надзор за операторами. Это позволит увидеть уровень покрытия связью разных районов Украины. Закон также создает дополнительные возможности для защиты прав потребителей — НКРСИ должна разработать порядок для внесудебного рассмотрения жалоб абонентов, в частности в случае, когда оператор не обеспечивает скорость, указанную в договоре. 

✓ постановление о введении конкурентной процедуры для избрания организации по доставке и выплате пенсий (Индекс реформ 157, +2,9 балла) должно изменить ситуацию, когда единственной компанией, обеспечивающей доставку пенсий и социальных пособий домой, является «Укрпочта». Теперь правление Пенсионного фонда должно определить поставщика на конкурентных началах. Им может стать компания, которая работает в сфере оказания услуг почтовой связи не менее пяти лет и предоставляет услуги в пределах территориальных единиц, где нужно выплачивать пенсии. Сейчас в Реестре операторов почтовой связи насчитывается около 100 компаний и примерно половина из них соответствует заданным критериям. Конкуренции быть! 

✓ закон о Бюро экономической безопасности (Индекс реформ 157, +2,5 балла) вводит единый орган, который будет отвечать за расследование экономических преступлений. Основной функцией БЭБ будет аналитическая работа, а не силовые полномочия. Бюро будет анализировать выгодополучателей финансовых операций и определять, имеет ли место нарушение закона в обращении средств предприятий и государственных структур. Когда Бюро начнет работать, задачи СБУ и Нацполиции по расследованию экономических преступлений перейдут к нему, а налоговая полиция будет ликвидирована.

Три ноля

Ноль баллов получили противоречивые реформы, в отношении которых оценки экспертов разошлись, а также незначительные изменения, которые, по мнению экспертов Индекса, не способны существенно повлиять на правила игры в стране. В этом раунде мы насчитали три таких регулирования. 

✓ закон об «инвестнянях» (Индекс реформ 154, 0,0 балла) вводит государственную поддержку в виде налоговых льгот, доступа к инфраструктуре и консультационной поддержки для инвестиций в размере более более €20 млн и сроком до 5 лет. Также он определяет ключевые принципы деятельности учреждения UkraineInvest, которое будет сопровождать крупных инвесторов. По потенциалу влияния этот закон попал сразу в два направления (Государственные финансы и Бизнес-среда), однако его оценка составила 0,0 баллов. “Хотя определенные элементы “инвестнянь” хороши, общий дух закона состоит в том, чтобы иметь специальный доступ к государственным услугам, а это противоречит духу создания равных правил“, — объясняет Юрий Городниченко, профессор Калифорнийского университета в Беркли, соучредитель VoxUkraine.

Также 0,0 балла получили:

✓ повышение минимальной розничной цены на игристые вина (Индекс реформ 152, 0,0 балла), то есть введение дополнительного регулирования на конкурентном рынке. Идея изменения состоит в том, чтобы защитить украинские вина от демпинга со стороны зарубежных винных напитков. В Министерстве экономики считают, что если цены сравнять, украинские производители смогут вернуть утраченную долю рынка. 

✓ установление единой фиксированной цены на электроэнергию для бытовых потребителей (Индекс реформ 151, 0,0 балла). Это было сделано, чтобы сдержать резкий рост тарифов для потребителей, ведь предыдущее регулирование внедряло формирование цен на рыночных условиях, которое привело бы к резкому (более чем в 2,5 раза) росту тарифа.

Две антиреформы: 

✓ закон, снижающий НДС для определенных видов сельскохозяйственного сырья с 20 до 14% (Индекс реформ 155, -1,0 балл). Это, в частности, продукция животноводства, зерновые, семена, которые не используют конечные потребители. Этот закон призван победить “скрутки“, которые используют компании для уклонения от уплаты НДС. “Это связано с тем, что урожай напрямую не зависит от количества использованных удобрений или горючего. Поэтому существуют схемы, при которых, например, заправки продают дизель неофициально за наличные, а по документам — аграриям”, — объясняет соавтор закона, депутат Марьян Заблоцкий. Этот закон поддержали растениеводы, экспортирующие свою продукцию, ведь у них сократится величина кассового разрыва во время ожидания возмещения НДС от государства. В то же время фермеры, занимающиеся животноводством, выступили против закона, потому что он способствует росту цены на корма. Также закон невыгоден переработчикам, которые работают на внутренний рынок. Эксперты тоже негативно оценили закон, потому что, во-первых, он создает искажения на рынке с/х продукции, а во-вторых, может снизить налоговые поступления в бюджет. В то же время нет уверенности, что он поможет победить “скрутки”.

✓ Рада ”вывела” газ из-под действия закона о публичных закупках (Индекс реформ 152, -0,25 балла). Этот закон переводит закупки газа из системы Прозорро на специализированные товарные биржи, которые соответствуют требованиям кодекса газотранспортной системы. “Это должно положительно повлиять на ликвидность и деловую активность на рынке газа, что будет способствовать интеграции (market coupling) с европейскими рынками и положительно повлияет на конкуренцию”, — отмечает Роман Ницович, Дикси групп. В то же время в законе заложены и риски: “Учитывая, что расширяется перечень исключений из Закона о закупках, который концептуально согласован с Директивами ЕС, это может негативно повлиять на взаимоотношения Украины с ЕС. Кроме того, непонятно, будут ли закупки природного газа на товарных биржах более эффективны, чем через Прозорро”, — объясняет Наталья Шимко, заместитель директора ГП Прозорро. Закон может также привести к росту цены закупки газа для бюджетных учреждений (школы, больницы и т.п.) и государственных предприятий. При таких закупках есть риск, что цены будут завышены.

Что изменилось в ключевых сферах?

В первом квартале мы зафиксировали прогресс только в четырех сферах наблюдений из пяти: Государсственном управлении, Монетарной политике, Бизнес-среде и Государственных финансах. Несмотря на то, что в сфере Энергетики мы выделили одно заметное событие, оно получило 0,0 балла и не смогло сдвинуть направление вперед.

Два события попали сразу в два направления (Государственные финансы и Бизнес-среда), поэтому посчитаны в обоих. Речь о законе об «инвестнянях» и о выборе оператора по доставке и выплате пенсий на конкурентных началах. Поэтому хотя количество событий в квартале равняется 39, на графике можно насчитать 41 событие.

Управление

В этой сфере мы выделили 11 важных изменений. 7 из них инициировал парламент, еще 4 — Кабмин. Среди важных реформ, не упомянутых выше:

✓ изменения в Бюджетный кодекс о распределении доходов и расходов между местными бюджетами (Индекс реформ 151, +1,75 балла), которые в частности утвердили передачу полномочий и средств от районных советов, которые ликвидируются, к общинам, а также состав доходов и расходов, осуществляемых из бюджетов общин. Среди других изменений — введение портфельных гарантий, то есть Кабмин получает право предоставлять государственные гарантии банкам по портфелю кредитов малому и среднему бизнесу, а также введение среднесрочных обязательств в медицинской сфере. То есть по проектам в медицинской сфере средства, не использованные в течение одного года, будут переходить на следующий год.

✓ изменения в правилах участия в заседаниях депутатов местных советов с конфликтом интересов (Индекс реформ 156, +1,0 балл). Предыдущее регулирование допускало участие депутатов местных советов в принятии решений даже в случае конфликта интересов (при условии публичного сообщения о нём). Теперь участие возможно только в случае потери правомочности коллегиального органа, если такое лицо не участвовало бы в принятии решений (например, в случае отсутствия кворума).

А также законы и постановление, касающиеся прав лиц с гражданством Украины и без него: 

• о доступе к правосудию граждан Украины, проживающих на временно окупированной территории Крыма (Индекс реформ 157, +0,75 балла), 
• об оформлении иностранцам и лицам без гражданства биометрических украинских виз (Индекс реформ 157, +1,0 балл), 
• о признании лицом без гражданства (Индекс реформ 157, +1,0 балл).

Монетарная система

За три первых месяца 2021 года власть приняла 9 реформ в сфере монетарной политики. Пять из них инициированы Национальным банком, две — Кабмином, по одной — Верховной Радой и Расчетным центром по обслуживанию договоров на финансовых рынках (84% акций которого принадлежат НБУ).

Среди ключевых изменений:

✓ закон о финансовом лизинге (Индекс реформ 156, +2,0 балла) сделал более современным законодательство в этой сфере и усилил защиту прав как лизингодателей, так и лизингополучателей. Он урегулировал переход права собственности на предмет лизинга в конце его срока на основании договора финансового лизинга без необходимости заключения отдельного договора купли-продажи, а также установил ответственность для лизингополучателей, которые не возвращают имущество после расторжения договора. 

✓ запуск Расчетным центром нового сервиса «репо с контролем рисков» (Индекс реформ 152, +2,0 балла). Отныне участники фондового рынка смогут заключать сделки репо с государственными ценными бумагами, используя услуги центрального контрагента для уменьшения рисков. Расчетный центр будет контролировать гарантийное обеспечение участников клиринга (то есть операций взаиморасчета), созданное за счет денежных средств и/или ценных бумаг.

Бизнес-среда

В начале 2021 года мы зафиксировали 10 важных изменений в сфере регулирования бизнеса. За три из них ответственен Кабмин, еще одно — это приказ Минэкономики, три важные реформы инициировали депутаты Верховной Рады, две — на счету Нацбанка и одна — президента. 

Кроме вышеупомянутых закона об электронных коммуникациях и постановлении о доставке пенсий на конкурсной основе, стоит вспомнить законы: 

✓ о ветеринарной медицине (Индекс реформ 156, +2,0 балла), который гармонизирует украинское законодательство с нормативными актами ЕС и вводит риск-ориентированный подход к ветеринарным проверкам. Эти изменения должны упростить жизнь предпринимателей и облегчить доступ к европейскому рынку. 

✓ о внутреннем водном транспорте (Индекс реформ 151, +2,0 балла), который регулирует практически все сферы деятельности водного транспорта от вопроса государственного регулирования речной инфраструктуры до перевозок грузов и пассажиров и судоходства. «Разработка такого законопроекта и попытки его принять продолжались в течение последних 12 лет», — отмечает Алексей Дорогань, исполнительный директор BRDO.

Кто больший реформатор?

За этот квартал Верховная Рада и Кабинет Министров приняли одинаковое количество реформ — по 15. А вот по суммарным баллам принятых нормативных изменений Кабмин вышел вперед — его регулирования заработали чуть больше — +17,4 балла, а суммарная оценка реформ от ВРУ +16,3 балла. Тройку реформаторов замыкает Национальный банк Украины.

В «Кабинет Министров» кроме постановлений правительства вошел приказ Министерства развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины о введении международных подходов к осуществлению фитосанитарных процедур 

По сравнению с предыдущим кварталом власти удалось ускорить реформы. Однако это было нетрудно, ведь 4 квартал 2020 года оказался худшим по количеству и прогрессу реформ за всю историю существования Индекса. 

По сравнению с предыдущим кварталом в 1 квартале 2021 года: 

• количество важных нормативных актов увеличилось вдвое (с 16 до 39), 
• средняя оценка раунда выросла с +0,1 балла до +0,6, 
• средняя оценка события выросла с +0,7 балла до +1,1 балла. 

Впрочем, самые важные вопросы, такие как восстановление полноценной работы антикоррупционной инфраструктуры, судебная реформа или законы, необходимые для запуска рынка земли, остались нерешенными. Надеемся, правительство и народные депутаты найдут политическую волю принять необходимые изменения в течение 2 квартала 2021-го.