Под знаком евроинтеграции. Обзор реформ за третий квартал 2022
Beta

Под знаком евроинтеграции. Обзор реформ за третий квартал 2022

Photo: ua.depositphotos.com / dovapi
1 ноября 2022
FacebookTwitterTelegram
2421

В июне Украина получила статус кандидата на вступление в ЕС и уже с июля нарастила скорость реформ и усилия по сближению с Евросоюзом. За три месяца Украина ратифицировала Стамбульскую конвенцию, получила транспортный и таможенный «безвиз», гармонизировала ряд украинских законов с европейскими регуляциями. В целом за три месяца чиновники приняли почти полсотни важных изменений в околоэкономической сфере. Среди них мы зафиксировали и две антиреформы: налоговые и таможенные льготы для индустриальных парков — такая «доброта» сейчас не на пользу стране, ведь не гарантируя экономический рост в будущем, уже сейчас уменьшает налоговые поступления в бюджет.

Ключевые реформы

В квартальный обзор реформ попали два решения, получившие оценку выше +2 баллов (из диапазона от -5 до +5), которая, по мнению экспертов, отделяет значительные изменения от менее весомых.

Ратификация Стамбульской конвенции (+3 балла, Индекс реформ 185) стала важным символом движения навстречу европейским подходам к защите прав человека. Ратифицирующие её страны обязуются криминализировать гендерное насилие и собирать статистику о таком насилии, чтобы отслеживать тенденции и угрозы в этой сфере. К таким преступлениям относятся, например, принудительные браки, принудительная стерилизация, навязчивое преследование «объекта страсти» и подобные поступки.

Украина шла к ратификации Конвенции более 11 лет, с момента её подписания в мае 2011. На пути стоял Всеукраинский Совет Церквей, который ключевым аргументом «против» обозначал угрозу, исходящую от использования термина «гендер», которое могло бы стать «политическим и правовым инструментом для популяризации в украинских школах и университетах … однополых отношений». Полномасштабная война с РФ показала потребность более быстрого сближения с ЕС и помогла чиновникам «отделить зёрна от плевел» в сфере защиты прав человека.

Вторым решением, которое смогло преодолеть «планку» в +2 балла, стало Соглашение о «транспортном безвизе» с ЕС (Соглашение о грузовых перевозках автомобильным транспортом с Европейским Союзом) (+2,5 балла, Индекс реформ 185). С остановкой авиа- и морского сообщения с Украиной в результате полномасштабного нападения РФ роль автоперевозок возросла, а бюрократические преграды и задержки на таможне стали стоить ещё больше. После подписания соглашения украинским перевозчикам больше не нужно получать отдельные разрешения на двусторонние и транзитные перевозки через страны ЕС. Еще одно положительное последствие реформы — Украина и ЕС будут взаимно признавать водительские документы, выданные одной из сторон, следовательно для вождения автомобиля в ЕС украинцам больше не нужны международные водительские права.

Антиреформы

В третьем квартале негативную оценку от экспертов получили два закона. Оба они связаны с попытками поддержать сомнительные «точки роста» вместо того, чтобы создавать равные правила игры для всех бизнесов в стране.

Это законы о налоговых льготах (-1,3 балла, Индекс реформ 185) и о таможенных льготах (-2 балла, Индекс реформ 185) для создания благоприятных условий для деятельности индустриальных парков. Законы предусматривают освобождение от уплаты налога на прибыль на 10 лет, если у предприятия будет статус участника индустриального парка на протяжении не менее 10 лет, и освобождение от уплаты НДС при импорте оборудования, которое будет использовано в индустриальном парке. Однако есть нюансы:

  • если организация не израсходует средства, сэкономленные из налога на прибыль, на развитие деятельности предприятия в пределах индустриального парка в следующем году, то потеряет право на эту льготу, уплатит неиспользованную часть суммы как налог на прибыль и дополнительно уплатит пеню за несвоевременную уплату налога;
  • если организация лишится статуса участника индустриального парка менее чем через 5 лет с даты ввоза оборудования, она должна уплатить НДС за такое оборудование, а также пеню за его несвоевременную уплату.

Учитывая неопределенность в Украине, эти условия могут значительно снизить привлекательность предложения для бизнесов. Другая проблема — в идее уменьшать поступления в бюджет тогда, когда государство критически в них нуждается. Да и в целом, в опросах бизнеса предприниматели чаще указывали среди ключевых препятствий для инвестирования в Украину не налоговое бремя, а недоверие к судебной системе, коррупцию и большое влияние олигархов и монополий. А следовательно, для роста экономики логичнее бороться с этими проблемами, а не «играться» со ставками налогов.

Что изменилось в ключевых сферах?

Индекс реформ отслеживает регуляторные изменения в шести направлениях: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес-среда, энергетика, человеческий капитал. В третьем квартале каждый из них продвинулся вперед.

Наибольшее продвижение вперед по сумме баллов произошло в направлениях «Бизнес среда», «Человеческий капитал» и «Государственное управление». Ниже о том, благодаря каким ключевым решениям они оказались в топе.

График 1. Сумма баллов событий по направлениям, 3 квартал 2022

Источник: 185-188 выпуски Индекса реформ.

Примечание. Общее количество реформ за период 47, однако на этом графике общее количество событий составляет 49, поскольку две регуляции Закон об ускорении приватизации для содействия релокации предприятий и Закон об обязательных бомбоубежищах в новостройках и о Реестре зданий и адресов попали сразу в два направления «Бизнес среда» и «Государственное управление».

Бизнес среда

В третьем квартале власть приняла 19 важных реформ в сфере «Бизнес среда». Большинство из них инициировали депутаты Верховной Рады (10), еще пять на счету Кабинета Министров, три — Президента.

Кроме вышеприведенного транспортного «безвиза», мы зафиксировали еще несколько важных изменений в этой сфере.

Таможенная и торговая евроинтеграция. Верховная Рада проголосовала за три закона, позволивших Украине получить таможенный «безвиз», а именно присоединение страны к Конвенции об упрощении формальностей в торговле товарами, о присоединении Украины к Конвенции о процедуре совместного транзита из ЕС и закон, вносящий в Таможенный кодекс изменения, необходимые для согласования таможенных вопросов и развития двусторонней торговой среды (все они получили по +2 балла и попали в 187 выпуск Индекса реформ). В результате их принятия украинская таможня в режиме реального времени сможет обмениваться информацией с другими странами, использующими Новую компьютеризированную систему транзита (NCTS), а для перемещения товаров между странами-подписантами достаточно будет одной транзитной декларации (которая подходит и для экспорта, и для импорта, и для транзита) и одной гарантии.

Гармонизация экологического законодательства с европейским. Закон об управлении отходами (+2 балла, Индекс реформ 185) создает аналогичную европейской иерархию управления отходами. Это — в порядке приоритетности — предотвращение образования отходов, их повторное использование, переработка для повторного использования, восстановление (производство энергии), вывоз отходов. Закон также устанавливает принцип «загрязнитель платит», который должен подтолкнуть производителей к более экологичному производству. Вдобавок к этому Украина ратифицировала поправки к Конвенции об оценке влияния на окружающую среду в трансграничном контексте (+1 балл, Индекс реформ 186), которая требует сообщать соседним государствам о проектах, которые могут повлиять на их окружающую среду (например, о строительстве ТЭС или морского газопровода). Эти поправки регулируют присоединение стран-членов ООН к конвенции и расширяют перечень видов деятельности, о которых следует уведомлять соседей. Также новым законом власть уточнила требования для получения разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу (+1 балл, Индекс реформ 186) и основания для отказа или аннулирования разрешения.

Строительство. Для ускорения восстановления Украины Кабмин принял постановление об упрощении разрешительных и регистрационных процедур при строительстве, капремонте и реконструкции домов (+1,8 балла, Индекс реформ 185). Согласно ему, для сооружений высотой до двух этажей строительство может происходить без строительного паспорта при условии соблюдения целевого назначения участка и загрузки в Единую государственную электронную систему в сфере строительства (ЕГЭСС) намерений застройки земельного участка. Другое постановление об изменениях в порядок ведения ЕГЭСС (+1,3 балла, Индекс реформ 187) создало возможность в электронном виде подавать программы комплексного восстановления территории общин и областей, а также создавать запросы и получать ответ о возможности размещения на определенных территориях эвакуированных предприятий или объектов для проживания внутренне перемещенных лиц. Депутаты также наконец определили механизм регистрации права собственности на жилье в недостроях (+0,5 балла, Индекс реформ 187), особенности ипотеки и сделок с ним. Теперь все будущие квартиры в сооружениях незавершенного строительства должны быть зарегистрированы в Реестре вещественных прав Минюста как отдельный объект имущественных прав, а застройщик получит право продавать их только если будет иметь все разрешительные документы. Закон об обеспечении требований гражданской защиты при застройке территорий (+1,3 балла, Индекс реформ 187) вводит требование обязательного размещения убежищ в сооружениях, где будет постоянно находиться более 50 человек или периодически более 100 человек. Закон также инициирует создание двух новых реестров — Единого государственного реестра адресов и Реестра зданий и сооружений (РЗС). Эти реестры будут использоваться для распределения субвенций, контроля работы коммунальных служб и — в будущем — для переписи населения Украины.

Человеческий капитал

Через три месяца мы зафиксировали 12 важных изменений в этой сфере. 7 из них были инициированы Верховной Радой, три — Кабинетом Министров, еще два — президентом.

Летом власть плодотворно поработала над актуальными регуляциями рынка труда. Был принят так называемый закон о фрилансе (+2 балла, Индекс реформ 186), регулирующий работу без фиксированного рабочего времени, но с фиксированным объемом задач. Он защищает права фрилансеров, фиксируя их право работать с несколькими работодателями одновременно, и требует от работодателей платить «абонплату» фрилансерам, с которыми подписано соглашение, даже если в определенный месяц те не работали — в размере не меньше стоимости 32 часов труда аналогичного специалиста, работающего по почасовой системе оплаты. Нюанс закона — фрилансеров к работе могут привлекать компании, имеющие до 250 сотрудников, а количество фрилансеров не должно превышать 10% персонала. Еще два закона в этой сфере призваны урегулировать вопросы военнослужащих. Из-за того что война длится уже более полугода, многие предприятия не смогли продолжать выплачивать зарплату сотрудникам, ставшим военнослужащими. Новый закон (+1 балл, Индекс реформ 185) отменяет необходимость сохранять за отсутствующими военнослужащими средний заработок (при сохранении за ними места), а также определяет, что при задержках в выплате заработной платы работодатель обязан ее выплатить не более чем за шесть месяцев. Также увеличивается перечень причин прекращения трудовых отношений: к ним добавились невозможность обеспечивать работника условиями труда вследствие уничтожения имущества предприятия в результате боевых действий, отсутствие работника на работе и какой-либо информации о таком отсутствии в течение четырех месяцев, смерти или объявления без вести отсутствующим физическое лицо — предпринимателя, использующего наемный труд. Законотворцы также позаботились об адаптации военнослужащих по возвращении с войны. Закон о системе перехода от военной карьеры к гражданской жизни (+1,5 балла, Индекс реформ 186) определяет, что ветераны войны и семьи погибших ветеранов имеют право на социальную и профессиональную адаптацию. Над тем, какой она будет, сейчас работает Межведомственная рабочая группа.

Культура. Для противодействия влиянию РФ на культурном фронте власти приняли закон о поддержке национального музыкального продукта и ограничении публичного использования музыкального продукта государства-агрессора (+1,5 балла, Индекс реформ 185). Он вводит запрет на проведение гастролей граждан государства-агрессора, а также на публичное исполнение видео и музыки, которые были записаны певцом с гражданством страны, которая была когда-либо признана государством-агрессором. В то же время планируется создать перечень исполнителей, осуждающих агрессию против Украины, на которых эти ограничения не распространяются.

Закон также увеличивает долю украинского языка в эфирах: на телевидении не менее 50% контента на украинском, на радио — не менее 75% эфирного времени передач и не менее 40% музыки на украинском языке. 

Ещё одна проблема, которую решает этот закон, — «акустическое насилие» в общественном транспорте. Водителям рейсовых пассажирских автобусов и маршруток запрещено «воспроизводить в салоне автобуса музыку, звуки фильмов или другие звуковые сигналы, кроме информации о поездке», это возможно только через наушники. Тот же запрет касается и пассажиров: нарушителя, слушающего музыку через динамики, могут даже высадить из транспорта.

Государственное управление

В этом направлении мониторинга мы выделили одиннадцать важных изменений. По пять реформ инициировали Верховная Рада и Кабинет Министров, еще одна на счету президента.

Государственная собственность. Для скорейшего нахождения частных собственников государственным предприятиям и увеличения поступлений в бюджет власти приняли закон (+1 балл, Индекс реформ 187) о приватизации, позволяющий формировать пулы из нескольких объектов приватизации и продавать имущество без аудита, инвентаризации и оценки. Плюсом является переоформление на покупателей разрешений и лицензий на ведение определенных видов деятельности до конца срока их действия, что позволит значительно ускорить запуск в работу приватизированных предприятий. На период войны запрещена крупная приватизация (объекты дороже 250 млн грн), а также приватизация имущества, находящегося в зоне боевых действий или рядом с ней. Государство также решило безвозмездно передать общинам предприятия водопроводно-канализационного хозяйства (+0,5 балла, Индекс реформ 187), если те готовы использовать их по целевому назначению и не отчуждать в частную собственность.

Диджитализация. В третьем квартале Украина продолжила движение в сторону «цифрового государства». Власть решила расширить перечень услуг, которые можно получить через «Дія» — для этого Кабмин разработал универсальный алгоритм предоставления таких услуг (+2 балла, Индекс реформ 186). Цель — уменьшить «человеческий фактор» и возможности для коррупции во взаимодействии граждан с государством. Для ускорения бюрократических процедур для украинцев за границей правительство определило 57 стран, с которыми возможен электронный обмен документами с персональной информацией граждан (+0,5 балла, Индекс реформ 187).

Для обеспечения защиты данных на сайтах госорганов и в реестрах держателям государственных инфоресурсов разрешили (+2 балла, Индекс реформ 185) заключать соглашения о техническом администрировании с иностранными поставщиками облачных услуг, а также обязали их создать резервные копии данных на физических носителях для обеспечения их безопасного хранения (например, в посольствах Украины в других странах).

«Вишенкой на торте» реформ в этой сфере стал новый закон об официальной статистике (+2 балла, Индекс реформ 187), созданный на базе рамочного регламента ЕС. Он дает право Госстату получать административные данные об украинцах и юрлицах от других органов власти, чем существенно уменьшает отчётное давление на респондентов. Закон также создает предпосылки для развития информационной системы органов государственной статистики и её интеграции с информационными системами других органов власти. Вдобавок к этому закон регулирует вопрос доступа к микроданным в исследовательских целях, который давно был в фокусе украинских ученых и исследователей.

Кто крупнейший реформатор?

В третьем квартале 2022 года лидером в принятии реформ стала Верховная Рада — 23 регуляции, на втором месте Кабинет Министров — на его счету 16 инициированных законов и принятых постановлений. Шесть инициированных реформ на счету Президента, два важных постановления принял НБУ.

График 2. Инициаторы реформ в 3 квартале 2022

Источник: 185-188 выпуски Индекса реформ. 

По сравнению с предыдущим кварталом в третьем квартале 2022 года:

  • количество важных нормативных актов выросло на треть — с 33 до 47;
  • средняя оценка раунда упала с 1,2 до 0,9 балла;
  • средняя оценка события осталась без изменений: +1,2 балла из диапазона от -5 до +5.

График 3. Среднеквартальное значение Индекса реформ

Примечание: оценки раундов и среднеквартальные оценки ко второму кварталу (включительно) пересчитаны по результатам аудита-2022.

В третьем квартале Украина продемонстрировала уверенное стремление гармонизировать свое законодательство с европейским. Это необходимый, но недостаточный шаг для дальнейшей евроинтеграции. Ведь до сих пор нереформированной остается судебная система, уже ставшая «притчей во языцех» и для украинского общества, и для европейских дипломатов, которые вынесли ее в отдельный пункт «домашнего задания Украины» перед вступлением в ЕС.

Публикация издана в рамках Инициативы по развитию аналитических центров в Украине, выполняемой Международным фондом «Возрождение» при финансовой поддержке Посольства Швеции в Украине. Мнения и позиции, изложенные в этой публикации, являются позицией автора и не обязательно отражают позицию Посольства Швеции в Украине и Международного фонда «Возрождение».

Авторы

Предостережение

Автор не является сотрудником, не консультирует, не владее�� акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.